和谐化城市管理系统新模式

摘 要：通过北京市市政管理委员会牵头建设的市政管理系统案例介绍，引入和谐化城市管理系统新模式的概念。总结了系统运行的经验：城市管理人员的经验和素质还有待提高，和谐化城市管理系统的运行机制有待建立和完善。提出了和谐化城市管理系统的设想：基于和谐化城市管理系统，建设奥运城市运行保障系统；推广网格化模式，实现应急、非应急相统一；整合各类城市管理热线到12319，实现公共服务一号通；建设北京市市级地下管线综合管理信息系统；积极推进行业管理网格化试点；打造移动公务平台，方便市民参与城市管理。

关键词：城市管理 GBC理论 城市管理架构 电子公务 和谐社会

前言

根据北京市委、市政府办公厅［2005］20号文的要求和时间安排，北京市市政管理部门充分发挥城八区的作用，充分依靠市委、市政府各相关部门的力量，充分征求专家学者、城八区和市有关部门的意见，全力以赴，积极推进北京市和谐化城市管理系统的建设。在市委、市政府领导的直接关注下，在市政府办公厅、市信息办等相关部门的大力支持下，和谐化城市管理系统自2005年7月份开始建设，各区区级信息化城市管理平台也分别于2005年4月至8月开始建设，整个系统于2005年12月底基本建成。

2005年12月31日，北京市和谐化城市管理系统的建成仪式在市级管理平台举行，至此，市级平台和八个区级平台按照市委、市政府的要求如期进入试运行阶段。该系统是我国目前第一个率先建成的、覆盖大部分城区范围的和谐化城市管理系统。

和谐化城市管理新模式具有如下特点：

⑴以GBC（政府、企业、公众，简称GBC）全要素和谐理论为指导；

⑵以维护市民利益为一切工作的出发点和落脚点；

⑶打造“两级政府、三级管理”GBC一体化公务流程，各司其职、条块结合、检查监督；以街道、社区为基础，在管理辖区内划分单元网格，建立城市管理信息平台，实现市、区、专业部门和网格监督员四级联动管理模式；

⑷倡导制定新的法规，规范公共服务企业的服务过程和服务质量；

⑸提供提供一站式、一话式、一网式服务，通过G、B、C各方管理、服务、信息资源在不同角色间流畅对接，以及网格化管理等手段，实现GBC联动互动（参见图1），方便市民参与，解决“最后一公里”问题。

图1 政府、企业、公众互动关系

为保证城市和谐稳定运转，需构建城市管理信息系统，并制定一系列系统建设技术标准。北京市和谐化城市管理系统的建成和投入运行，成为了电子政务GBC理论在城市管理信息化领域落地的应用案例。现就该系统的功能及标准进行较为详细的论述。

一、和谐化城市管理新模式概述

城市管理和谐模式围绕提供优质的城市公共设施和公共服务，通过政府、企业、公众间的和谐互动开展城市管理：围绕“一个目标”，即全天候、全方位、高效率地提供优质城市公共管理与服务；抓好“两条主线”，即以区域的网格化管理与行业的网络化管理推动信息化城市管理体系的建立，抓好两条主线的结合，加强条块协调与联动，强化综合管理、系统管理；调动“三个主体”，即政府、公共服务企业、市民三类主体，政府监督协调、企业规范运作、市民广泛参与，和谐互动开展城市管理；实现“四个和谐”，即通过政民和谐、政企和谐、企业与市民和谐这三种和谐，达到社会全面和谐（参见图2）。

二、项目实施前的需求状况

城市管理包括城市基础设施的运营和城市环境的维护，涵盖了市政基础设施管理、城市公用事业的管理、城市环境治理等内容。

随着城市现代化建设进程的加快，城市面貌发生了巨大变化，但城市管理滞后几乎成为各个国家、各个城市的共性问题，北京也不例外。特别是“十五”期间，城市建设突飞猛进，但城市管理相对滞后，主要问题是：信息不及时，管理被动后置；政府管理缺位，专业管理部门职责不明，条块分割，多头管理，职能交叉；管理方式粗放，习惯于突击式、运动式管理；缺乏有效的监督和评价机制等。在这种情况下，北京市在城市管理方面没有一个统一的应用平台，这种局面与首都在全国的地位极不相符。

北京市在城市管理方面存在的主要问题如下：

⑴信息滞后，管理被动后置

当城市管理发生问题后，除了城管监察大队在执勤巡逻中发现以外，大多数情况是群众打电话反映、，或者媒体进行曝光后，专业管理部门才知道，如此使发生的问题得不到及时解决，城市管理被动后置。

⑵数据采集手段落后

绝大多数城市管理部门使用手工填写或者电话人工填写事件发生的相关数据，因此数据发生的地点和具体情况往往不清楚。

⑶管理多头，职能交叉，责任不分明

由于政府各专业管理部门职能交叉，多头管理，因此在出现问题时，容易造成有的事无人管、有的事多头管的局面。例如，交通管理部门规定工地运货车只能夜间9时后进城，而晚上11时后，又会造成夜间施工扰民问题，对此环保局就要按照环境保护噪声夜间标准进行处置；再如对乞丐的存在，由于民政问自愿、城管看不见、警察不好管，使得政府团团转。

图2 和谐化城市管理系统功能示意

⑷突击式、运动式管理

由于缺乏对城市管理的系统研究，局限于就事论事，

搞突击式、运动式的管理，没有建立起一套长效管理的机制，从而使问题屡禁不止、越管越多。

⑸管理粗放

城市管理粗放主要表现在以下方面：一是规划和管

理滞后，如在小区市政配套设施的建设和管理上，有不少应该建设的公厕、垃圾楼、停车场地、存车处等市政配套设施未建、少建或建而不全、布局不合理；在新建和老旧小区的物业服务方面，管理滞后和管理不到位现象也十分普遍。二是城市管理各部门管理的科技水平和科技含量普遍较低，仍然以传统管理方式为主，如城管综合执法通讯方式落后，资源信息沟通不及时，没有建立起一套数字化网络监控系统；物业管理没有形成现代化的管理方式，管理水平需要大幅度提高；环卫清运保洁机械化程度较高，主要大街环卫清扫保洁基本实现机械化，但垃圾收集、清运、消纳处理各环节的管理水平不高，分类收集率低。三是执法人员专业水平和执法任务不匹配，城市管理队伍整体素质不高，如城管队伍缺乏园林专业执法人员，各专业管理部门的人才比例低，高水平、高层次管理人才少，年轻的专业技术骨干少。四是专业管理人员力量不足，如城管监察大队随着事权的逐步下放，执法项目不断增加，而执法人员并没有增加，执法容易出现缺位、空位现象。五是有些管理人员没有做到文明执法。

三、系统架构

⒈市级平台的技术架构

信息化城市管理市级平台采用统一的技术体系，初步挖掘、整合和利用现有城市管理资源和各种应用系统；建成基础设施及支撑系统、对接系统、指挥中心系统、城市综合管理信息系统、市政业务管理信息系统等5类应用系统。

平台已初步建成为全市城市管理信息的展示、交换和共享中心和城市管理事件的市级处置中心；实现了与各区级平台、城市管理相关委办局、公共服务企业、市政府信息平台和市应急指挥中心的对接，为最终实现城市管理的信息化和标准化打好基础。

⒉系统的运行架构

信息化城市管理系统的建设，是基于“1+8+N”的系统架构进行的（如图3所示）。

截止目前，城八区共处理案件110766件，已办结90324件。各区上报市级平台部件、事件共3384件，其中317件已经结案，626件交市属单位处理完毕，正等待区级平台反馈核查信息；1835件已分派给相关市属单位正在处理过程中。

⒊系统覆盖范围

系统目前覆盖了全市约269平方公里的71个街道，1104个社区范围，共划分城市管理网格11063个，城市部件137万个，城管监督员到位1662人，配置“城管通”手机3668个。

图3 信息化城市管理平台运行架构

四、系统运行经验总结

北京市和谐化城市管理系统的初步建成，为推动城市管理水平的全面提升创造了良好条件，在运行过程中也遇到一些问题。

⒈和谐化城市管理系统需要进一步完善和加强

和谐化城市管理系统将继续加强市区两级系统的运行磨合，并在此基础上进一步研究完善系统功能。针对系统建设和运行过程中的问题，将加快对完善系统功能的研究，积极推进系统二期工程；以信息资源整合为龙头，建立和完善数据的采集和更新机制，并希望市里能出台相关规定；结合应急指挥逐步实现系统平台与公共服务企业业务系统的全面对接，实现数据的实时交换，实现城市管理条块资源全面共享与联动；在完善地下管网信息系统的技术上，进一步研究建设地面、地下、城市空间全覆盖的和谐化城市管理系统；加快扩大朝阳、海淀、丰台的网格覆盖范围，力争2007年底前能够实现城八区全部范围的网格覆盖。

⒉城市管理人员的经验和素质还有待提高

各区聘任的城管监督员多为40～50人，他们工作热情高，对巡查区域的社会情况熟悉，但其现代信息技术和城市管理知识相对贫乏，需要经过较为深入、全面的培训和一段时间的实际工作才能逐渐胜任。同时，城市管理系统专业性加强，综合管理人才缺乏，人员整体素质也有待进一步提高。

⒊和谐化城市管理系统的运行机制有待建立和完善

目前系统平台对事件、部件问题的处理率还较低。系统的建设和运行，加强了城市管理中发现问题的能力，但由于系统处置问题和预防问题的运行体制尚不完善，系统运行的任务协同制度、工作流程以及考核标准还有待规范。和谐化城市管理系统将以系统建设为契机，加强对城市管理热点、多发问题的分析与研究，将管理视角前移，改变被动处理问题的局面，加强城市前期管理、中期管理与后期管理的衔接和配合。

五、和谐化城市管理系统发展设想

⒈基于和谐化城市管理系统，建设奥运城市运行保障系统

根据《北京2008奥运会与残奥会3C城市运行纲要》的要求，围绕奥运城市管理和公共服务职能行使的需求，以北京市奥运期间以及之后城市日常管理和应急突发事件处理应用为对象，建成全市城市管理信息汇总、交换和共享的中心以及城市管理事件的市级处置中心，以实现城市管理的信息化和标准化，为奥运会期间以及之后日常城市运行中出现的突发事件能够及时发现、及时处理、及时解决，以及为逐步建立沟通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理和监督长效机制提供平台支持（参见图4）。

图4 城市运行保障系统

⒉推广网格化模式，实现应急、非应急相统一

通过研究城市运行C3I模型，可将城市管理分为应急、非应急两个层次。从公众自助、到企业专业服务，到行业监管，再到区域或部门的综合协调，直到指挥控制的最上层，由下向上公权力逐步集中。在非应急状态下，以沟通为主；在应急状态下，还需要加入强有力的指挥控制色彩。而网格管理模型的落地为实施精确管理奠定了基础，为应急、非应急的各类管理对象定位到单元网格中提供了统一载体。

⒊整合各类城市管理热线到12319，实现公共服务一号通

通过建立呼叫中心，整合各类城市管理热线，统一呼叫，使得老百姓通过各种手段（电话、手机、email、传真等等）均能方便接入，集中体现了“统一呼叫、话网互通、无缝重叠、服务闭环、全程跟踪、人性化”的分级分类服务管理理念，有利于提升政府服务效率和能力，提高公众对政府服务满意度。

⒋建设北京市市级地下管线综合管理信息系统

城市地下管线管理是城市建设和管理的重要组成部分，也是整个城市安全运行的保障。北京市市级地下管线综合管理信息系统是2006年北京市重点建设的信息项目。该系统将按照“1＋5＋N”模式进行建设，主要由地下管线数据共享服务平台、地下管线综合管理应用、地下管线综合数据库、基础设施及支撑、安全运行保密保障等系统组成；建成后将服务于市领导、市市政管委业务部门、与地下管线管理相关的五个专业委办局和各地下管线权属单位。该系统将成为北京市地下管线事故应急抢修指挥的有力工具，将为2008年奥运圆满举办提供重要的支持。该项目建议书已通过市发改委审批，可行性报告的编制也已完成并报市发改委审批中。

⒌积极推进行业管理网格化试点

在区域网格化基础上，进一步推进行业管理网格化的试点工作，通过应用与集成RFID等新技术，将各行业要素加入单元网格，提高行业单位、政府间的联动、协同效率，提高公共服务能力。

⒍打造移动公务平台，方便市民参与城市管理

充分利用移动通信技术，推动移动政务的发展，并与移动、网通等运营商紧密合作，鼓励公众采用移动通信手段与政府互动，逐步形成市民广泛参与城市管理的局面。

北京市城市管理信息系统建立并运作以后，市、区、街道以及社区和网格五个层面之间的响应处置关系仍然需要不断地加以理顺和完善，目前尚处于初建和磨合阶段。通过深入研究市、区、街道、社区、网格五级城市管理信息系统联动处置过程中存在的主要问题及其解决措施，不断完善和谐化城市管理系统的公共管理和公共服务功能，从而打造出一个和谐化的电子公务平台。

作者简介：

武利亚，现任北京市市政管理委员会委员（正局级），教授级高级工程师。主要负责北京市市政行业科技、信息化及城市综合管理协调工作，先后主持完成了“北京市信息化城市管理系统有关问题研究”、“市政管理实施社会管理与公共服务有效途径研究”、“北京城市公共环境体系建设方案研究”等课题研究工作，大力推动网格化城市管理新模式在城市管理工作中的应用研究，并主持领导了北京市信息化城市管理平台的建设。

李立明，现任北京市市政管理委员会科技处处长兼信息中心主任，建设部信息化专家委员会委员，北京大学数字中国研究院电子公务研究中心主任。对城市管理体制创新领域深有研究，先后组织参与《电子政务概论》、《公务创新》等著作的编写，在国内首次提出“数字市政”构想，并提出GBC网（公共服务网）和 “城市管理和谐新模式GBCP”概念，10余篇。

刘琨，现任北京市市政管理委员会信息中心主任助理，高级工程师。长期从事市政管委信息化应用管理工作，参与北京市信息化城市管理平台、数字市政和北京市地下综合管线管理系统等重点项目的建设，积极参与城市管理和谐新模式的研究。

（本文责编：张建辉）