以建设和谐城市为导向创新城市管理

[摘要]城市管理是维系和促进城市文明发展、提升城市品位、提高人民生活质量的重要力量。如何创新城市管理，是摆在城市政府面前的一个紧迫课题。文章认为，建设和谐社会是创新城市管理的价值取向，而传统城市管理问题的频发和面临的严峻挑战是创新城市管理的直接动力；学习外国城市管理经验，结合本国实际，切准未来城市管理发展的脉搏，处理好五大关系，构建实现现代城市管理目标的体制机制是创新城市管理的基本路径。

[关键词]和谐；创新；城市管理

[中图分类号]F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2015）05-0077-06

城市是人类文明的重要载体，是人类高度聚集的空间和重要的活动场所。城市管理，特别是城市公共管理，是维系和促进城市文明发展、提升城市品位、提高人民生活质量的重要力量。中国目前正处于社会急剧转型时期，城镇化建设突飞猛进，成了重要的经济增长点，同时，由于社会建设和管理滞后，城市又成了众多社会矛盾的聚焦点。如何创新城市管理，提高管理水平，推动中国城市科学发展、协调发展、和谐发展，是摆在学术界和城市政府面前的一个紧迫课题。那么，创新的动力是什么？创新的方向是什么？创新的路径是什么？一系列问题需要我们去研究，需要找到城市管理创新的逻辑起点。

一、建设和谐社会：城市管理创新的价值取向

和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。建设和谐城市是城市发展的必由之路，是城市社会的基本要求和市民的期盼，是建设和谐社会重中之重。城市管理是实现和谐社会的重要手段，因此，城市管理的手段、目的和效果都要统一到和谐社会的价值轨道上来。

和谐城市必须具备这些要素：一是人与环境的关系和谐，即人类生活生产和环境达到可持续发展的程度；二是人与人之间的关系和谐，构建邻里关系和睦、诚信友爱、互助合作的良好人际关系；三是经济、社会、自然三者的和谐，既要满足当代人的需要，又要对子孙后代的需要能力不构成威胁，保持经济发展和社会进步的平衡、经济发展与生态环境的协调。只有正确处理好这三种关系，一个城市才算是个和谐城市。而和谐城市不会自动生成，人与环境、人与人之间经常处于矛盾状态之中，过去一些成功的管理经验和做法不能完全适应已经变化发展了的新环境，需要在城市政府的领导下，选定正确的路径，协调解决各种新矛盾，发动人民群众，不断创新，共同建设城市，共同管理城市，共同享有城市发展成果，才能达到理想的目的。

二、城市管理需要不断创新

（一）传统城市管理存在的问题与挑战：城市管理创新的直接动力

1.主要问题。我们把以政府作为城市管理唯一主体的城市管理，统称为传统城市管理。我国在相当长的时期内，实行的是这种管理模式，虽然也取得了不少成绩，但也存在一些不尽如人意的地方，问题主要存在于三个方面。（1）城市管理主体自身存在的不足，制约执法。一是主体权威力不足。从20世纪50年代起，我国学习苏联高度集权制管理城市，政府几乎成了城市管理的唯一主体，面对复杂的城市和人民对其公共需要的不断增长，在人力、物力、财力有限的情况下，公共供给能力难以满足人们日益增长的需要。人们因此越来越不依赖于政府，特别是在经济体制和政治体制改革之后，政企分开、政事分开、企事分开，政府对企业和社会成员个体活动的指导与影响逐渐弱化。市场经济下的政府不再是物质财富的直接生产管理者、占有者和初次分配者，因而不能借助最有影响力、管控力的物资媒介来激励或约束公众，对人们的社会行为难以产生令行禁止的威信。二是主体处置问题的能力不足。首先，虽然城管执法局是代替政府直接管理城市的管理部门，城市管理执法内容的广泛性和复杂性要求工商、公安、质量管理、环保、园林、水务、交通等部门协同一致，统一执法，但是，在实际执法时，各个部门喜欢采用单边主义，不愿意屈尊纡贵邀请其他专门管理部门参与执法；而其他相关部门喜欢束手旁观，看热闹，觉得多一事不如少一事，完全暴露出协调能力不足的毛病，以致造成执法效果差。其次，在面对重大危急问题时，由于机构臃肿庞大，反应不敏捷、不迅速，往往贻误解决问题的最佳时机，体现应急能力不足。像青岛油管爆炸当场炸死8人，伤数人，给人们生命财产带来巨大损害。原因有多个方面，而主要是对地下管道漏油的发现没有及时采取措施。再次，主体解决问题的能力低下，城管队伍结构复杂、素质参差不齐，不能采取适当的方式解决日常的城市管理问题。三是执法方式方法存在一些问题。疏于日常管理，用运动突击管理方式来纠正城市管理的失衡，是大多城市常常采用的手段。这容易引起干群冲突，通常演绎为暴力执法与暴力抗法的斗争。比如流动摊贩乱摆乱设、乱扔垃圾等现象，不是一朝一夕形成的。一开始，没有引起城管的重视加以制止，等到变成常态化，摊位固定，小商贩采购大量的商品和装备，形成了规模，城管部门再去集中力量，突然袭击，让商贩连本带利大受损失，这时，商贩的情绪就会失控，难免发生过激行为。四是城市管理的决策制定与实际执行时常脱节。以服务人为最终目的的城市管理，必须密切联系群众，亲近群众，才能真正了解群众什么时候最需要政府服务，最需要什么。只有在深入调查群众的基础进行科学决策才有利于执行。但目前我们的城市管理所采用的还是线性简单管理方式，即通过“两级政府，三级管理”的机构上传下达各种指令，制定决策或执行决策都要经过自上而下或自下而上的过程，环节太多，信息传递或丢失或走样，对社会的变化和群众的迫切需要往往不能做出及时、准确、全面的反应。在这种情况下制定和执行城市管理决策，其及时性、针对性和适应性得不到应有的保障。五是城市管理体制有待完善。我国城市管理体制不顺，是城市管理问题经常发生的重要原因，主要表现为城市管理各部门职责不明、权责不统一、职能交叉重叠，造成管理发生缺位、错位、越位。职责不明，容易发生管理错位，一项专业管理，有时出现两个责任主体，这完全违背了管理学中“责任主体唯一”的原则，结果没有哪个管理主体能把事情管好，一旦发生问题就无法追究责任。受市场经济的影响，另一种情况是在城市管理实际中争权夺利。遇到有利可图的事情，任何城市管理部门都不愿意轻而易举放弃不管，这样就难免发生越位；遇到需要花成本、花人力、承担义务责任的事情，即使群众迫切需要，只要能找到推卸责任的借口，就千方百计回避不予管理，缺位就这样出现了。例如，市场要改善，闻讯的机构就接踵而至，市场管理处来了，城建、规划、环保、开发商也不约而来；市场一旦遭灾倒塌一部分，明知对公众构成危险，没有哪个部门来承担责任，主动消除危险，唯恐逃之不及。之所以出现抢着管和没人管并存的怪现象，是职能部门趋利避害所致，忘记以人为本的管理宗旨，把部门利益至上的观念作为了部门的指导思想。这恐怕是部门之间难以合作的根本原因，也是城市管理体制不顺的经济根源。（2）管理环境复杂，不利于执法。城市管理面对的环境，无论是人文环境还是法治环境，乃至社会舆论环境，对城市管理造成了三个不利。一是不利于得到群众的支持。由于广大群众对城市管理领域的工作不太了解，对城市管理的重要性和必要性认识不够，一部分执法工作无法被认可。特别是我们的社会意识发育相当不健全，仇官仇富的社会心态很突出，部分群众喜欢把个别公共组织服务人员的工作失误转嫁到整个公安、城管、工商、质监等城市管理职能部门，把这些真心诚意服务人民的公共机构看作刁难民众的组织。就是城市管理部门工作人员的家属也很害怕不太正常的社会心态，对自己的亲人千叮万嘱注意自我保护，执法不必太认真。可见，城市管理难以得到城管家属的有力支持，哪里能够奢望其他群众助一臂之力？二是舆论引导不利。新闻媒体、网络媒体和社会舆论对城市管理批评得多，褒扬得少，城市管理成为众矢之的，差不多动辄得咎。加之部分不理智的群众故意搬弄是非，使整个社会舆论形成了不利于城市管理的倾斜。三是不利于执法人员发力。在依法治国的政治背景下，任何政府机关必须依法行政，依法行政的紧箍咒牢牢套在每个执法人员头上，在城市管理保障法不健全的情况下，执法人员在执法时担惊受怕过度，既要提防公众的指责，又要提防来自政府的追责，使执法人员进退维艰，有力发不得，有智使不出。正是这些不利于执法因素大量存在，妨碍公务的案件才频频发生。据统计，在妨碍公务的案件中，90%以上与城市管理有关，其中，妨碍公安执法占31%，城管占27%，工商占12%，其他占30%。这些数据充分表明：我国当前城市管理环境不容乐观，也表明了城市管理工作的艰辛。（3）管理对象特殊，不好执法。城市管理面对特殊群体，面临情法的纠结和流动商贩存在的合理性与执法的合法性冲突的考验。城市管理的对象是一个构成特别复杂的社会群体，有的来自于农村，有的来自于破产企业，有的身残，有的是老人，有的是妇女，通常他们文化水平低，又无专业特长，正常就业很困难，觉得摆摊成本低，能养活自己，就选择了这个“自由职业”。只要哪里好赚钱，就在哪里扎根，不管市容受不受影响、交通受不受阻碍，先摆起摊子张罗生意再说。城管面对这种执法对象时，常常感到头痛棘手，左右为难，一方面，执法职责要求严格执法，维护市容整洁与秩序；另一方面又要做到以人为本，实施人性化管理。若铁面无情地把他们驱离，或者扣押摊子和货物，不免受到流动商贩的抵制，甚至反抗，部分人会向城管苦苦哀求，诉说家庭的不幸和微薄的收入。人非草木，孰能无情？城管在法与情的较量之间很难做出选择。不仅如此，面对这些特殊群体，还存在商贩的合理性与执法的合法性的自我斗争。城管当然知道流动商贩具有一定的合理性，自古以来，商贩是靠灵活经营维持生计的职业，通过自产自销或流通商品、加工服务等方式满足市民的生活需要，活跃了市场，解决了部分社会就业。但是，流动商贩流动性大，活动范围广，往往集中在上下班时段、人流量车流量高的繁华地段进行经营，影响城市交通和市容卫生，执行公共管理职能的城管对破坏公共秩序、公共环境的流动商贩不得不采取扣押手段，予以教训和管制，这也是合法的。到底是让流动商贩合理继续存在，还是严格执法？城管很难找准做与不做的边界，对此做出正确的判断。

（二）面临的挑战

城镇化建设的快速推进，城市管理面临着史无前例的“城市病”的严峻挑战。这些“城市病”主要是指人口膨胀、资源短缺、交通拥堵、环境污染、就业困难等。中国城市的普遍特点是人口多，人口100万以上的城市有87座，50万以上的220多座。人口多加剧了资源短缺、交通拥堵、环境污染、就业紧张等一系列的矛盾。交通拥堵是现代城市的顽症，久治不愈。北京、上海、广州、重庆等大城市的交通问题尤为突出。有人统计，在北京工作一年在上下班途中所占的时间累加起来达30.2天，平均每天约两小时在拥堵的车上度过。有限的交通设施使城市交警维持秩序感到束手无策，无可奈何。环境污染严重是城市管理面对的另一个难题。据统计，中国660座城市中，约2/3的地下水受到不同程度的污染。流经城市的河流中95%以上被污染，使本来用水就紧张的情况变得雪上加霜。此外，交通所造成的环境污染在日益加剧，机动车排放是我国大中城市大气污染的罪魁祸首。2014年上半年环保部门统计，中国113个环保重点城市中，有33个空气质量超标。就业紧张是城市管理面临的重大社会风险。城市化速度快得惊人，目前我国城市化率达到了51.2%，给城市就业增加了巨大的压力。2400多万的失业人口无处就业，给他们的家庭生活带来了一定的困难，同时，也增加了社会的不稳定因素。这是城市管理不得不考虑的现实问题。

三、城市管理创新的路径

一切创新源于学习，我们要创新城市管理，不仅要吸取本民族优良的管理传统，而且有必要学习外国城市管理的经验。

（一）外国城市管理的经验与启示

1.纽约。（1）世界性多功能大都市的管理。纽约是美国最大的港口城市，是美国的金融中心，又是世界金融中心之一。城市人口800多万，每平方公里人口9000多，人口密度之大，经济贸易规模之巨，给城市管理带来的难度可想而知。然而，纽约又是世界上安定有序的世界性大都市，它是怎样管理的？它的管理模式是市一行政区一基层社区。市由市民自愿申请经州政府特许而设立。市组织机构包括市长、议员、审计长等都通过选举产生，并对选民负责，具有浓厚的自治意识。每一级政区都有权参与城市管理决策的制定和执行，都有合适的利益表达渠道，使得社区规划、管理以及服务更能反映居民的需要和切身利益。但市政府仍然拥有对城市的统一控制与管理权，区级政府只是联系基层社区的纽带，职权较小。整个城市管理的细节管理都是由基层社区承担。因为他们的社区组织很健全，社区的议事服务机构是邻里委员会，除选举产生的几名委员外，其中有许多志愿者参与社区工作服务。工作方式灵活，建立了由邻里委员会与市、州以及联邦官员组成的联席会议制度，每月召开两次会议，就社区的土地利用、交通、环境、公共安全、就业、社会保障等问题开展讨论，并研究如何解决。社区服务也很完美，凡是社区内发生的困难，由残疾人的照顾到妇女儿童的保护，由家庭建设的困难到小企业的融资，社区都一一提供服务和帮助，而且大都是免费的。美国社区首先有市政府的全力支持。纽约市的若干机构都参与社区发展规划和项目执行，又通过各种政策法规引导私营企业投资社区建设，扶植社区内的企业发展，使美国达到平均每10人拥有一个企业的发展程度，这是美国近十年来，经济持续增长、物价稳定、失业率低、社会稳定的重要原因。（2）纽约城市管理的借鉴意义。美国纽约实行的“市―行政区―基层社区”的模式与我国实行的“两级政府，三级管理”的城市管理体制比较，管理效果截然不同，对创新我们的城市管理有四点启示：第一，纽约市、行政区和社区层级鲜明，职责明确，城市管理以服务整个城市为核心，易于整合各层级管理资源时不发生争权夺利的冲突；第二，城市规划统分有机结合，市政府系统规划而不独断专行，社区自治，政府并不干涉，两者共同发挥着不同的功能，达到优势互补，从而实现城市管理战略性与战术性、整体性与个体性、共性与个性的统一；第三，如何引导非政府组织、企业和社会团体等社会力量参与常规的城市管理而不是运动式管理是我们学习的重要方向；第四，加大社区建设投入，完善社区管理服务体系，使社区真正有能力搞好社会服务。纽约的社区建设体制机制都比较成熟，投入机制、组织参与机制、监督机制运行顺畅、高效有保障，值得我们学习借鉴。

2.东京。（1）以人为本的城市管理。东京是20世纪70年代迅速崛起的世界性超级大都市。它的疏密相间、适度集中的城市规划，层次分明、纵横交错、管理有序的城市交通，显示出来的现代化城市管理水平之高，令人叹为观止。东京面积2100多平方公里，而人口多达1200万。在这片土地上，除四通八达的公路交通外，还密布着包括12条地铁线在内的50多条电力线路。在这座繁华的都市里，你根本不需要为寻找交通工具而犯愁，也无需为堵车而心急如焚。其根本奥妙就在于：东京城市交通管理体现了“以人为本”的精神。一是守时。东京的电车是很守时的。电车每隔几分钟一趟，几点几分进出站，到下一站的时间是什么时候，都是固定不变的，晚点错点现象很少发生。二是便捷。东京公交车站的设置都考虑到来客的方便，一般把车站设在大型建筑物中或建筑物下，在与公路、地铁交叉的地方基本设有公交车站，便于乘客换乘其他车辆。在电车车站入口处，安装自动售票机，并悬挂着各路电车线路，上面标明每站的价格，使人一目了然。在乘坐的电车上无不体现着乘车的温馨；车上向你提供的信息很多，是快车还慢车，前方站是什么，下车该乘哪路车，去什么方向，从几号站出去，都会向你交代得清清楚楚。三是尊重。东京的交通服务细致周到、热情，很尊重市民。在东京任何一个地方旅行，如果碰上坐车没来得及买车票或者所买车票金额短斤少两了，你不会遇到麻烦，只要到有关的服务窗口补办手续就行，不必担心遭到白眼、训斥和罚款，你的人格得到与其他旅客一样的尊重。四是守法。道路交通离不开行人与司机对交通规则的严格遵守。尽管东京街上车水马龙，但执勤的交警很少，即使如此，所有车辆还是能严格按照规定的路线与速度行驶，无一例违规现象发生，行人也不闯红灯，哪怕没有一辆车来往。守法给交通带来了有条不紊的秩序，也避免交通事故的发生。五是体贴。交通部门在规划设计时，站在旅客感到困难的角度，特别用心考虑到特殊群体的公共需要，引进安装许多人性化的设施。例如，在斑马线处，设置特殊的电子音乐，既愉悦了盲人心情，又提示盲人过马路。就是车站的报站方式也周到细致，处处体现人性关怀。报站分为三种方式：一是广播报站，凡听力无碍并注意倾听的人都可听到；二是线路图显示报站，如果听力不好或未注意听的人，可以看线路显示，每到一站，指示灯就在站名上闪烁，并有箭头指示下一站名；三是站内书写站名，密度很大，确保车内任何人只要往车窗外一看，就能看到站名。如此温馨的交通服务，乘客一般不会误站。所有这些管理措施，无不体现以人为本的交通管理理念。（2）对我国城市管理的启示。我国城市管理在不断进步，但与东京以人为本的城市管理相比还存在一定的差距，应该很好地借鉴东京城市管理的经验，正确处理政府、市场、社会三者之间的关系，从管理制度的设计到管理机制与管理方式的运用，都要体现以人为本的价值观。政府按照城市发展规律在抓经济建设的同时，又不可忽视为居民提供最佳公共服务和公共产品，加强社会建设。为什么中国城市普遍存在沿街摊贩屡禁不止的现象？不是摊贩顽固不化，而是政府注意自身的大利太多，而没有兼顾好公众的小利带来的麻烦。在搞城市建设规划时，没有规划足够的商业面积，或者完全忽视该项目的规划，不能满足小商小贩的合理需要，导致临街门面租金昂贵，十几个平方米的店铺，月租几千元，对于一个小商小贩来说，是无法承担的，因此，他们不得不冒险与城管打游击。

（二）创新城市管理的思路与对策

我国城镇化建设伴随工业化、信息化、全球化的变革，1.4亿多农民工在城市与农村之间往返穿梭，加剧了城市人口膨胀、交通拥堵、资源紧缺等矛盾，对我国城市管理提出了前所未有的挑战，必须运用系统思维，切准未来城市管理发展的脉搏，正确处理城市管理的基本关系，不断完善实现城市管理目标的体制机制。

1.切准未来城市管理发展的脉搏。当前城市管理呈现出数字化、民主化、柔『生化、精细化的发展趋势。（1）城市管理手段数字化。数字化技术的广泛应用和推广使整个管理世界发生巨大的技术革命，城市管理率先享受技术革命的成果，提高管理效果。城市各种功能错综复杂，生产、生活信息瞬息万变，靠自上而下或自下而上的调研或情况汇报方式给城市管理工作提供信息，已经不适应现代城市发展的需要。因此，现代城市管理必须充分借用现代化的技术手段搜集、整理和分析情报，及时给城市管理决策提供准确的数据，其中数字化、智能化技术已经成为现代城市管理的重要手段。从2005年开始，城市管理数字化技术在北京、上海、南京等一批城市实验，现在正向全国所有的城市推广使用。（2）城市管理政治民主化。民主政治是发展中国特色社会主义重要内容之一，城市是一定区域的政治中心，城市民主政治推行是对农村民主政治的示范。同时，城市是主体异质性、文化异质性的特殊空间，公众对城市的公共需要千差万别，怎样能融合本来就存在极大差别的公共需要？只能是民主，让政府组织、非盈利经济集团、社会团体和公众参与城市管理，齐心协力治理城市，这不仅是我们个别城市管理发展的特点，更是当代城市管理发展的共同趋势。（3）城市管理方式的柔性化。所谓城市管理柔性化就是指从传统管理发展到文化管理，建立和实现管理的网络化、智能化、虚拟化、人本化。文化管理不是依靠行政命令、制度约束来管制公众，而是通过思想文化的灌输、价值观的认同、情感的互动和良好风气的熏陶来达到管理目的。（4）城市管理过程的精细化。所谓精细化管理是变突击运动式管理为经常化管理，各部门精细分工，发挥专业特长，实施专业化管理，而且上下级关系协调一致，做到管理服务无漏洞。精细化管理使责任主体的责任更加明确，相互协作更密切、管理服务更加周到，提高了管理服务的效果，备受城市政府的推崇。

2.正确处理城市管理元素之间的基本关系。（1）以人为本与严格执法。以人为本是现代城市管理的基本出发点、落脚点，要求一切管理工作都要体现尊重人、关心人、服务人的人本主义精神；严格执法离不开以人为本这个中心，不能为执法而执法，而应该为造福人们而执法。严格执法不等于恶劣执法、野蛮执法，只是达到以人为本目的的手段，两者是统一的。但是，在实际操作中，时常发生矛盾。目前，我国城市管理中存在的一个突出问题就是粗暴执法、野蛮执法，甚至暴力执法，有这些问题的执法人员其实不是在为党和人民政府严格执法，而是歪曲理解了严格执法的精神，破坏了和谐城市的建设。那么，执法过程中如何把以人为本的核心理念与严格执法有机结合起来，的确成为了解决城市管理主体与客体相矛盾的重大难题。实践经验告诉我们，用疏堵相结合的办法去解决这个矛盾，是行之有效的。要保证严格执法的有效性，关键要在“疏”字上下工夫，从思想上疏，放下架子，亲近商贩，密切干群关系，让商贩理解城市管理的必要性并得到他们的支持；在办法上疏，努力实现他们的生存目标，给小商小贩提供规范的廉价的经营场所，让他们愿意接受城市管理。这样，不但解决了群众的就业问题，而且也实现了城市管理的最终目的。（2）正确处理城市管理效率与公平的关系。城市管理既要讲求效率，又要注重公平，这是并行不悖、互相促进的。在经济学上，效率是实现公平的物质前提，没有效率就无法谈公平的问题。在社会管理学上，这个原理照样成立，只有提高城市管理效率，才能更好地促进城市经济的发展，增加城市社会的公共财富，为公共服务提供更多的社会财富，使城市公平的实现有可靠的物质基础。当然，公平的广泛实现能调动人的生产积极性，反过来也可促进城市管理效率的提高。所以，对于效率与公平发生矛盾时，应坚持以效率为基础，以实现公平为目的，效率优先，兼顾公平。（3）正确处理城市发展与生态平衡的关系。城市不断发展是城市成长的普遍规律，发展就意味着物质资源的增加、生产的高度集中，然而城市资源在有限的空间内十分短缺，造成资源滥采滥掘，乱排乱泄，加剧了资源的浪费和生态环境的破坏，使社会问题更加复杂化。所以，城市发展要与社会问题、生态环境统筹兼顾，探索环境改善与城市发展协调之路，是城市管理工作的重点和难点。格外关注人与自然、经济与社会的协调发展问题，将合理利用自然促进城市发展作为城市管理的价值取向，特别重视城市生态环境建设，提高科技水平，加强法制手段，尽力防止破坏生态，大力发展循环经济，做到城市发展与生态优化并驾齐驱。（4）正确处理城市繁荣与城市安全的关系。城市的发展结果是城市空间无限地扩大，流动人口大规模迁徙，资本无情地在城市扩张，社会财富分配产生两极分化，社会治安随之恶化，城市安全问题随时都有可能爆发。城市安全警钟必须长鸣，千万不能被繁华的物质财富现象所迷惑而忽视城市安全问题。享受城市繁荣的时候，现代城市管理必须居安思危，提高城市安全意识，积极防范，完善城市各部门、各行业、各单位的应急预案体系和应急管理机构，加强应急处理问题能力的专业化训练，为城市进一步繁荣营造坚实的社会环境。（5）正确认识和处理“条块”关系。城市管理常常发生“条块”分割的矛盾，致使城市管理低效。要避免城市管理低效，必须让“条块”密切配合，相互促进。“块”，是指对辖区包括城市管理在内的行政丁作行使组织领导、综合协调、监督指导职能的各级政府；“条”，是指城市管理的各专业化部门。两者在管理中各具优势：“条”是通过上下联系来实施专业化的精细管理，在城市管理中，起支撑作用；“块”其实是属地管辖，对所属管理区域进行综合管理，能发挥宏观调控的作用。专业化管理要借助“块”的优势，主动邀请属地政府参与管理，属地政府也应尽地主之谊，帮助进行专业化管理。

3.建立和完善科学管理城市的体制机制：夯实城市管理基础，严格依法治市，加强监督，实现管理理念。（1）建立健全城市管理法规体系。在依法治国的政治背景下，城市管理是国家治理的重要领域，也得依法进行。而依法治理城市就是要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。城市管理法律法规越健全，城市管理就越规范，也便于公众知法守法，促进城市和谐，提高管理水平。当前，我国城市管理工作的法制建设滞后相当严重，至今为止，还没有制定一部统一的专门的城市管理法，所依据的法律法规还是散落在20世纪90年代的其他法规的相关条文，已经不能适应现代化城市发展的需要，成为制约依法管理城市的最大瓶颈，造成城市管理问题盘根错节，久治不愈。城市管理当务之急，应尽快通过全国人大研究制定一部统一的城市管理法，运用法制化手段来管理城市。（2）开展广泛的宣传教育。众所周知，有效的城市管理依赖于对问题的标本根治。对违规行为的严格处罚是对行为人外在错误行为的禁止，而对其心智不足产生正确的引导。要真正“治本”需要从根本上减少对城市的破坏行为，就需要触动其灵魂，开展广泛的宣传教育。因此，政府需要不断以各种形式，通过各种渠道，运用多种手段对居民进行城市管理方面的宣传教育，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性，并提升公民的公德意识、责任意识、法律法规意识；对学校、机关、企事业单位开展以热爱城市、管理城市、建设城市人人有责为主题的公德意识教育和主人翁精神的培养；对城市管理主体自身进行宣传教育，提高执法业务能力、应急处理问题的能力，使每个执法人员能够准确执法而不发生偏差。（3）培养启用优秀的管理人才。现代城市管理要求高、规模大、范围广，对城市管理人才提出了更高的要求，无论规划城市，还是建设城市，以及管理城市，都需要一支建有专长、管有技巧的高素质的城市管理队伍。因此，建设和谐城市，要注意启用高素质的城市管理人才，把他们放到城市管理的关键岗位上去，发挥中流砥柱的作用。而高素质的城市管理人才是培养出来的，其培养的渠道是多种多样的：一是可以通过大专院校量身定做培养现代城市管理所需要的人才；二是通过党校、行政学院加强对现有城市管理人才的培训；三通过到境外或其他城市考察学习、挂职锻炼等形式，培养高层次的城市管理骨干。（4）筹划系统的管理模式。现代城市管理是一项复杂的系统工程，政府在城市管理中必须统筹考虑、统一规划、系统管理。对出现的问题“头痛医头、脚痛医脚”或者各主管部门单打独斗，各自为战是解决不了问题的。政府要充分利用数字化管理的现代科技手段，设立城市管理监督指挥中心，即城市管理110，结束城市管理一盘散沙的不良状态，由它统一调度分散在城管、市政、房管、规划、环保、园林、市容、环卫等各职能部门的管理资源和执法力量，减少多头指挥的管理弊端，集中力量，及时处理城市管理中发生的问题，也方便城市公众报警和反映诉求；由它统一监督评价各职能部门对城市管理的执行，提高监督效能。（5）构建运转畅通、协调、高效的管理体制。城市的管理问题归根到底，是体制机制问题。体制顺，问题就少，即使存在问题也能顺利解决；体制不顺，问题就成堆，在管理上虽花九牛二虎之力，还是问题百出。经过多年的探索，理顺了各级政府的关系，初步建立城市管理层级分明、职责明确的基本框架，即“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制。这种管理体制有利于整合城市管理资源，发挥城市管理效能，强化城市管理服务功能，形成管理、监督、服务一体化的城市管理模式。新体制弊端犹存，在所难免，需要在实际中不断摸索完善。（6）执行严格的违规惩处制度。文明与惩罚是相向而行的，文明的基础是对野蛮的惩罚，野蛮本身就是对文明的践踏；城市管理如果对违规行为听之任之，不给予惩戒，就不能有效制止违规现象，文明习惯就得不到张扬。新加坡的城市管理在这个方面是个典范。它的城市化管理水平高，很大程度上是得益于渗透到城市管理方方面面的严格的处罚制度的守护。市民或游人即使只实施了一个小小的违规行为，城市管理对此也毫不宽容，一定穷追到底，按制度对他进行惩罚。严格惩罚培养了公民良好的日常习惯，同时也解决了城市管理所需要的部分经费。我国城市管理也应当借鉴新加坡的执法经验，实施严格的惩处和罚款制度，树立城市执法威严，努力提高城市公众的综合素质。（7）建立奖罚分明、科学的激励考评机制。城市管理既要管好城市客体，又不能忽视抓城市内部的管理。而管理好内部的基础在于有一套体系完善、奖罚分明、评价科学的激励考评机制。该机制应具备四个条件。一是保障城市管理能促进城市的持续发展，摒弃以单纯的经济指标考评城市管理绩效的做法，制定和完善推动城市经济社会与人口、资源、环境协调发展的综合评价体系，从考核制度上防止城市管理中的形象工程和短期行为的发生。二要具有陟罚臧否，奖罚分明，激励先进，鞭策落后，推动城市管理的惯性。三是评价主体要客观公正，防止发生政治偏好。城市管理是服务公众的综合性事业，因此，考评城市管理的主体最好以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重，考评结果不是政府说了算，而应是公众说了算。四是要有管理部门和公众都能认可的评比制度。城市政府要善于组织定期的评比活动，既评价城市管理部门，又评价公众；既评价管理区域，又评价管理业务。通过评比，有指导性地引导城市管理的发展方向，有针对性地解决城市管理中的难题。（8）牢记以人为本的城市管理理念。人是城市的生产者、建设者和消费者，是城市的主体，还是城市问题的制造者。解铃还须系铃人，因此，城市管理必须坚持以人为本、以民生为要，坚持管理为了人民、管理依靠人民、管理成果由人民共享。政府在城市管理中要以人为中心，注意规划的科学化，建设的最优化，管理的人性化，实现城市管理理念。