地方债务的当前风险

投融资平台是债务形成主渠道

虽然目前仍没有官方数据表明中国地方政府债务的确切状况,但近年来地方政府债务规模的急剧膨胀确是各方都关注的事实。

近年来,地方政府投资冲动持续膨胀,投融资平台成为地方政府债务形成最主要的渠道。据统计,2008年底,中国各级地方政府控股的各类城市投资公司已达360家,这些投融资公司以兴建基建项目为主,向政策性银行、商业银行举借了大量资金,这些项目由于受各地方政府实际控制,所以其形成的债务自然成为了地方财政的隐形负债。更有甚者,一些地方政府罗列若干项目,依靠投融资平台渠道融资,然后再把这些资金全部或部分的转移,用于其它用途,使得地方政府债务规模和风险不断积累。

政策性银行、商业银行的诱导融资行为,使地方政府债规模无限扩张。从目前地方债的构成看,政策性银行、商业银行贷款占较大比重,而据我们的研究,在地方债的形成过程中,存在非常严重的银行诱导融资倾向,部分政策性银行、商业银行对地方政府相关部门机构提出的融资申请,不仅不纳入严格的审贷程序进行处理,反而以各种形式加大地方政府投融资平台或其他政府融资中介的授信权限,甚至主动要求地方政府投融资平台或其他政府融资中介加大贷款额度。此外,银行对与地方政府有关的贷款,不论其信用水平和投资可行性,都会以非常简便的方式促成贷款的完成,几乎没有必要的风险控制。

规范地方政府债务的法规没有出台,对地方政府债进行管理的机构不明确。从现有的《预算法》角度看,地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务,但中国市场经济的发展与现实法律的冲突,使地方政府以各种名义规避《预算法》的约束,投融资平台等地方融资中介也就是地方政府应对此问题的一种手段。但是,从国际经验看,地方政府拒绝债务有其一定的必要性,特别是中国经济持续发展的情况下,需要中央政府对地方政府债务的相关问题从法律层面予以相应的明确,并且出台相应的管理制度和管理细则,明确管理的主体和有关责任,控制地方政府融资欲望。

此外,由于目前对地方政府债务的法律法规的缺失,也使得管理地方债务的政府部门形成了多头管理的形式,债务规模难以抑制。从地方政府层面看,举债项目的规划权利在发改委;举债项目的贷款与审核的相关权利在财政厅(局)、发改委、银监会、人民银行;举债项目的运行管理的人员管理在发改委和国资委;而举债的资金偿还几乎都由财政部门全部承担。这种情况使得地方政府对地方债的规模、结构不能统一监控,也使得资金的偿还、风险的控制存在非常大的不确定性,不同部门因本身利益,将促使债务规模增加。

这种政府负债呈现出的新特点

直接债务增长速度加快,新增债务以投融资平台为主,资金来源主要为金融机构。2006之前,地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主,包括拖欠机关和事业单位工资,粮食补贴,社保资金缺口等,2006年之后,则是直接债务的增长速度越来越快,其中最主要的是地方政府的投融资平台通过政策性银行、商业银行和非银行金融机构借款占比越来越大。

风险结构呈现“两头小,中间大”。目前地方政府债显现的风险结构是‘两头小,中间大’,省一级和乡一级的债务规模较小,地市和县一级风险较大,东部地区的风险比西部地区的风险要小。

举债资金运行管理缺乏科学计划。举借资金对于地方机关事业单位及其所属基础设施企业投资范围过宽,不仅涵盖公共产品领域,还涵盖部分竞争性领域,地方财政相应承担了大量偿债风险。比如部分医院、学校等以大规模举债的方式盲目扩张,缺乏整体规划,加大了政府债务风险。

债务管理游离于预算之外。从全国范围看,各级地方政府绝大部分举债安排的收支没有纳入预算管理,缺少预算审核、政府采购、财政投资评审等基本约束。

负责的责任追究机制不健全。在目前多头举债、多头管理、权责模糊的格局下,投资决策失误的债务风险责任难以明确。责任追究机制仍不健全,下级的债务不可避免地成为上级的或有债务,上级往往成为下级的债务的“兜底者”即最后承担者。

地方政府债不断膨胀,要是不加以引导和管理,将会严重影响中国经济的发展,危及中国的金融安全,以及社会的安定团结。目前没有严格的管理制度,也没有有效的管理机制,地方政府债务风险在不断积累。一旦偿债风险爆发,政府投资的企业就可能面临破产,地方财政也会濒临破产,并波及各类金融机构,引发连锁反应。同时,为了偿债,政府有可能提高税费,这势必会对人民的生活形成压力,造成社会不稳定。此外,为了偿债,地方政府有可能会陷入恶性循环,加大投资和建设,表面上可以增加税收,这对地区的经济发展不利,对民间资本会形成挤出效应。(作者为中央财经大学财税研究所副所长)