我国中小金融机构市场退出机制研究

摘 要：通过对我国中小金融机构市场退出现状的研究，分析了我国中小金融机构退出的具体原因，退出的形式以及退出过程中存在的问题。指出中小金融机构市场退出机制，需要在完善法律、改进政府行为、实施风险救助、建立预警机制和问责机制等各方面加以改进。

关键词：中小金融机构 市场退出 风险控制 存款保险

中图分类号：F832.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）03-057-03

近年来，我国加强了对金融机构的监管，以提高防范和化解金融风险的能力。对一部分出现支付危机或资不抵债，并且通过救助仍难以改观的中小金融机构实施市场退出，防止出现全局性、系统性的金融危机。但从我国中小金融机构市场退出的实践来看，还没有建立起一个良好的市场退出机制，无法适应新形势的需要，问题的解决还有待于进一步的研究与实践。本文试图在这方面进行粗浅的分析。

一、中小金融机构市场退出的含义及原因

当中小金融机构已无资本清偿能力即资不抵债，资本充足率为零或为负数，存款支付严重困难，股东不愿意注资又无法向市场募集资本，难以从金融市场拆入资金，也无法从中央银行得到再贷款时就需要市场退出。

（一）中小金融机构市场退出的历史回顾

上世纪90年代后期，随着市场经济体制的逐步建立，通过市场化方式使金融机构退出市场成为可能，至今已有大量中小金融机构由于各种原因通过各种方式推出了市场，部分情况见下表。

（二）中小金融机构市场退出的主要原因

1.政策体制方面。国有控股银行和中小银行在政策上存在差别待遇。政策的不均衡及相关法规的不健全对中小银行的发展产生较大影响：（1）国家组建金融资产管理公司对四家国有控股商业银行的不良资产进行剥离，同时由国家财政注入资本金，并给予相应的政策扶持，而中小金融机构不良贷款难以剥离，清收化险只能依靠自身努力。（2）由于当前立法相对滞后，迄今为止与中小金融机构相关的“合作金融法”、“中小金融机构保险法”等一系列法规迟迟未能出台，权利和义务没有进行有效规范，导致中小金融机构业务开展难度大，在发生违规行为时不能依法保护自己的合法权益。（3）地方政府对中小金融机构的干预较多。他们把中小银行看成是自己的银行，常常要求中小银行为地方建设提供资金，但由于许多工程只是“面子工程”、“政绩工程”，缺乏经济效益，导致资金难以收回。

2.金融生态环境方面。从组成金融生态环境的各方面看，我国的经济环境不够稳定，经济的周期性波动会造成金融机构经营的波动，在经济下行阶段形成大量呆坏账。我国的法律制度体系不够完善，金融领域的很多方面还没有立法，形成实践在先立法在后的局面，大量金融行为没有被规范，为日后留下了隐患。我国的征信体系尚未完善，对失信惩罚难以及时进行，债务人诚信意识淡薄，金融诈骗和逃废金融债权的现象时有发生，严重影响金融机构的稳健经营。我国金融市场体系结构不完善，直接融资发展不足，使企业和个人融资严重依赖银行贷款，造成风险向银行集中。各种地方性的行政干预，也是影响我国金融生态环境的重要因素之一，迫使银行向不具备贷款条件的企业发放贷款，形成金融风险，所欠债务最终由银行买单。

3.中小金融机构自身原因。中小金融机构发生经营风险的主要是因为违规经营，人员素质较低及内部控制机制不完善。首先，中小金融机构为了竞争的需要，往往违规经营，如账外经营、变相提高利率、用信贷资金进入股市等，造成资产质量低下，经营风险不断产生。其次，中小金融机构难以吸引高层次人才，懂管理、懂业务等高素质的复合管理人员较少，人员素质跟不上业务的快速发展，，容易导致经营风险的产生。第三，内部控制不健全，有章不循，为了壮大实力，盲目追求外延式发展，忽视了对自我约束机制的进一步完善。

（三）中小金融机构市场退出的主要方式

目前我国中小金融机构市场退出的主要方式有：

1.并购重组。这是中小金融机构市场退出采用最多的方式。即一家金融机构经金融监管部门批准，按照法定程序对一家或几家金融机构取得所有权的行为。这种方式能实现金融机构风险的转移，通常不需要外界的救助，属于比较主动积极的市场退出方式，引起的负面影响较小，对社会的震动也不大。并购重组有两种，一种是吸收合并，即由财务状况较好的中小金融机构将发生严重问题难以继续经营的中小金融机构的债权、债务承接过来，问题金融机构退出市场。我国这类市场退出案例较多，如中国投资银行被中国光大银行整体收购，这既能用较低的成本稳定金融秩序，又避免了投资者对金融机构退出的心理恐慌。另一种是新设合并，即重新设立一家金融机构合并发生问题的金融机构，接收其全部债权债务，以新机构的名义继续营业。如2005年12月由合肥、芜湖、蚌埠等6家城市商业银行和7家城市信用社合并组建的徽商银行正式挂牌成立，原“6+7”共13个金融机构撤销。徽商银行截至2011年9月底，已成为拥有1家总行营业部（合肥总部）、16家分行和2家直属支行，注册资本人民币81.75亿元的地方性商业银行。

2.关闭。关闭就是监管当局依照法律规定，对出现严重问题的金融机构，采取强制措施，对其债权债务进行清算，终止其经营活动，终结其法人资格使其退出市场的行为。这种方式近年来逐渐增加，成为我国中小金融机构市场退出的重要方式，如100多家地市级城市的信托投资公司，数百家城市信用合作社被按照这种方式退出了市场。

3.破产。破产是指对资不抵债或不能清偿到期债务的金融机构，经金融监管部门同意，自行提出或由债权人申请，由人民法院依法裁定对其资产进行清算并对剩余财产进行强制分配的一种程序，是最彻底的一种金融机构市场退出方式。

由于担心破产引起社会震动，故我国目前采用破产方式退出的金融机构很少，影响最大的是广东国际信托投资公司破产案，由于该公司内部管理非常混乱，违法违规经营问题非常严重，1999年1月，该公司向法院提出破产申请，至2004年完成清算，成为我国第一家通过破产方式退出市场的金融机构。在此过程中，政府不再像以前那样先行接管，安排其他正常的金融机构进行合并重组并承担全部债务，而是按照市场经济规则和国际惯例，通过司法程序予以破产清算。这既体现了金融监管当局按照市场经济规则、国际惯例和法律对问题金融机构坚决予以市场退出的决心，也体现了金融监管当局主动化解金融风险、最大限度保护债权人合法权益的意愿。对金融机构实施破产退出，虽然可能产生一些不稳定因素，但从长远看，会增强海外投资者对中国金融监管的信心，有利于增加对中国的投资。

4.停业整顿。停业整顿是一种带有强制性的挽救措施，目的是通过停业期间的整顿，改善金融机构的经营管理，一定时期后再恢复金融机构正常经营。但是目前很多时候是把停业整顿作为拖延解决债务问题的方式，被停业整顿的金融机构，由于没有新的资金来源，会面临支付困难，整顿很难使其重新恢复经营，有可能陷入既不能恢复经营，又不能破产退出的两难局面，从而形成了行政部门帮助金融机构逃避企业追债的状况。

5.接管或托管。接管是指金融监管部门根据法律授权对经营有严重问题的金融机构通过成立接管组织强行介入，行使经营管理权力，防止其资产质量和业务经营进一步恶化，以保护存款人和债权人的利益。托管是正常经营的金融机构受金融监管部门委托，代为经营管理被其依法关闭的金融机构的行为。金融监管部门和托管金融机构是委托与受托的关系。托管行为的法律后果不仅及于被托管的金融机构，而且及于自身（接受委托的金融机构）。实践中发生的托管案，难免会留下行政干预的痕迹。但短期内以政策弥补了立法的不足，一定程度上有利于金融秩序的稳定。

二、中小金融机构市场退出机制存在的主要缺陷

1.缺乏退出前的风险预警机制。市场退出机制既包括已发生严重问题时的“事后”处理，也包括在刚刚发生问题时的“事前”预警。目前我国金融机构的市场退出无论采取什么形式都是事后的，而金融机构市场退出前的风险预警机制还不够健全。完善的市场退出机制应该包括发生严重问题前的风险预警机制、已发生问题的风险救助机制、不可挽回时的清算退出制度和退出后对相关责任人的问责机制。从我国目前已经发生的金融机构市场退出的典型案例来看，主要是采取风险救助机制，力图减少金融机构的退出和对社会经济的影响，而事前的风险预警机制建设相当不足，都是到了问题严重难以解决才采取措施，而这时风险已经实际发生并难以挽回了。因此需要对金融机构风险预警，以便及早发现和解决问题。

2.行政性退出方式过多。我国中小金融机构市场退出大量采用“行政关闭、业务托管”的方式，即动用行政手段宣布对难以救助、股东也不愿意或无力注资的金融机构予以关闭，并指定由经营正常或大型的金融机构接管、清算，在完成接管和清算后宣布被接管中小金融机构解散和撤消，其债权债务由托管方承接。这一方式虽然可以减少金融机构破产带来的社会经济震动，但不能从根本上解决金融机构原有的问题。特别是由国有控股商业银行托管问题金融机构时，国家将成为最后的风险承担者。过多的行政手段，不仅破坏市场经济本身对风险的分散和补偿机制，导致风险的积聚以及投资者风险意识的淡薄，而且使政府扮演了隐性担保人的角色，一旦发生严重问题就会对政府信誉造成损害。

3.尚未建立存款保险制度。虽然关于建立我国存款保险制度的呼声很高，相关的研究也很多，但时至今日仍未进入实质性的操作阶段。目前退出市场的金融机构主要由国家来保证对居民存款的支付。如在广东国际信托投资公司破产的过程中，其7.8亿元自然人存款，是由广东省财政厅垫资，委托中国银行广东省分行向自然人支付本金利息，该分行在支付存款后取得对广国投债权的代位求偿权。这种做法作为一种权宜之计主要是为了维护存款人利益，保证社会稳定。随着市场退出机制的逐步完善，必然要求运用市场化的方法维护存款人利益，通过建立存款保险制度保护存款人利益，稳定住这部分最容易产生挤兑冲动的群体，从而缓解由金融机构退出所引发的金融恐慌。

4.市场退出的法律制度不健全。我国现行的金融法律关于市场退出的规定大都比较原则性、笼统化，缺乏实际的可操作性。《金融机构撤消条例》只是对行政撤消方面进行了界定；《中国人民银行法》中没有关于金融机构市场退出的专门条款；《商业银行法》也没有对金融机构市场退出的定义以及相关内容进行详细和明确的规定。即使有限的规定也缺乏量化的标准，在实践中难以把握。

三、完善中小金融机构市场退出机制的主要措施

1.完善市场退出的预警机制。应结合我国金融机构经营特点，借鉴美国等国家的先进经验，构建我国金融机构的预警机制。第一，对资本充足率特别是核心资本进行监控，一旦达不到标准，立即要求增加资本或减少风险资产。第二，严格执行对金融机构的资产负债比例管理制度，每一项比例都可以作为预警指标，而且很容易操作。第三，对中小金融机构的日常经营进行监管，包括现场的和非现场的，以便随时发现问题，并将问题消灭在萌芽状态。第四，根据以上情况综合给出金融机构相应的风险等级水平，使监管部门、金融机构管理人员和社会公众能够共同采取正确的处理措施。

2.逐步减少市场退出过程中的政府行为。优胜劣汰是市场经济的基本规则，让问题中小金融机构退出市场，其目的就是为了淘汰落后，鼓励先进，提高金融机构的效率，规范市场行为，维护金融秩序。当前政府较多地承担金融机构市场退出责任，主要是由于转轨经济的原因和维护社会稳定、金融稳定的需要。但是，随着市场经济体制的完善和金融体制改革的深化，政府必须逐步从这一领域退出，加强金融机构的责任。如果总是由国家财政挽救金融机构的经营失败，那么经营者就不会承担失败的责任，必然违规经营或冒险经营，从而导致金融机构发生严重问题。

3.建立和实行存款保险制度。建立和实行存款保险制度，使存款保险机构作为最大债权人接管倒闭的金融机构，在许多国家已经实行。我国的存款保险制度，已经到了必须尽快建立和实行的程度。原因是，第一，通过存款保险制度可以提高存款人的信心，防止发生大规模挤兑；第二，通过履行被保险存款赔付的职能，为有问题金融机构建立一道“防火墙”，最大限度保护存款人特别是中小存款人的利益；第三，在银行发生严重经营问题难以支付时，通过承接其资产或股权，向其提供再贷款、注入资本等，提高资本充足率，提高资产的流动性，化解支付风险。

4.完善市场退出的法律体系。完善的法律制度体系，能够规范金融机构市场退出的行为，使高风险金融机构及时、有序、低成本地退出市场，最大限度地减少金融机构退出所造成对社会、经济的震动和负面影响。为此，应进一步完善我国的金融机构市场退出的法律制度，制定专门的《金融机构破产法》及实施细则，补充修订《金融机构撤销条例》及实施细则，也可以在《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》等金融法律中增设专门的章节，对各类金融机构的市场退出予以详细规定。在制定法律时要充分考虑到金融机构的特殊性，对债务清偿的原则和顺序、债务重组的条件、有效资产的承接、被关闭金融机构的托管等作出明确细致的规定，使其具有具体的可操作性，使高风险金融机构能够顺利、低成本地退出市场，以维护市场经济秩序。

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（作者单位：华东政法大学商学院 上海 201620）

（责编：若佳）