高速公路收费之争

7月21日，交通运输部召开新闻会，就《收费公路管理条例》修订稿向社会征求意见。修订稿对收费公路的期限进行调整，政府收费高速公路拟不设收费期限，特许经营收费公路一般不超30年，经营期满后，与处于偿债期的政府收费公路统一收费。

另外，偿债期、经营期结束后高速公路可以继续收取养护管理费。这意味着，未来中国的高速路拟将实行长期收费，“免费”彻底成为镜花水月。

修订稿一出，引来广泛关注，舆论哗然，但是从不久前公布的收费公路统计数据看出，此举意在为高速公路减负。

就在6月30日，交通运输部公布的数据显示，2014年全国收费公路亏损1571.1亿元。这一数字比2013年翻了约2.4倍。而分省份看，29个已公布数据的省区市，25个省份出现不同程度的亏损。

尽管收费公路“哭穷”已不是新鲜事，但2014年全国收费公路亏损1571.1亿元的消息，还是让人大吃一惊。高速公路总言亏，究竟亏在哪？中国公路建设和债务是否面临巨大风险？延长高速公路收费时限真的能解决巨亏的难题么？

天天收费，为何亏损

“借款修路、收费还贷。”这样的标语在高速公路收费口并不鲜见，收费公路支出的大头，也正是还本付息。公告显示，2014年度这个数字为4207.7亿元，占收费公路总支出的76.7%，本息各一半左右；此外，养护经费469.2亿元，运营管理534亿元，税费249.5亿元，其他费用26.7亿元。

还本付息费用为何如此之高？交通运输部公路局副局长王太解释说，目前收费公路建设主要靠银行贷款等债务性资金，占了七成左右。到去年底，全国收费公路累计建设投资总额61449亿元，其中债务性资金投入42652亿元，近70%。这些债务性资金投入中，银行贷款40080.6亿元，占94%。债务余额仍有38451.4亿元。

交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任虞明远指出，现在公路的建设成本逐年上升，增加了债务规模。他举例说，按去年的平均造价，一条四车道高速公路每公里平均7700万元，而在2000年只有约3200万元，有些西部山区桥隧比较高的路段造价更高。

“我国收费公路亏损的原因：第一是高速公路越建越多，其二靠贷款修路。”北京交通大学教授赵坚更是一针见血地指出，目前经济发达地区的公路网建设已经相对完善，因此目前在建设过程中和规划中的高速公路大多数位于中西部地区，“这些地区不应该再建设高速公路，否则越建设越亏损。”

但基础设计建设和当地的经济挂钩，政府为了提升经济，修路是一个办法。“银行仅给收费公路建设贷款，而政府的资本金很少，因此，政府不得不投资高速公路。”赵坚告诉《中国经贸聚焦》记者。

“目前高速公路建设的资金来源非常单一，主要是靠贷款，但中西部地区的车流量并不大，使得收费跟不上来，还款时间越来越长，两者形成恶性循环，导致亏损的额度越来越大。”赵坚表示。

成本居高不下的同时，运营管理支出也逐年扩大，今年比去年还增加77亿元。王太解释说，管理支出包括的科目多，如信息工程、设备维护、人员工资保险、车辆维修燃油、水电取暖、事故救援等。收费公路是一个劳动密集型行业，收费人员需要几班倒，增加了开支。

“债务成本和管理成本居高不下，是公路管理部门的一个痼疾。由于资金成本一直处在高位，而公路建设又是典型的资金密集型行业，几乎所有的公路建设部门都背负了巨额的债务成本。”王太说。

另外，王太也表示，中国收费公路已进入还债高峰期，收费公路根据交通量前低后高规律，债务偿还一般也具有前低后高特点。银行一般会给收费公路项目“建设期+1年左右”的宽限期，宽限期内只付息，不还本。刚通车时车流量和通行费收入一般比较低，俗称“车流量培育期”，大约3至5年，在此阶段一般会与银行约定较低的还本金额。等培育期过后，就会进入正常还债阶段，还本付息支出会有较大幅度的增长。

此外，审计部门披露的高速公路运营单位超编严重、福利畸高现象普遍存在。当然，在利益的驱使下，一些公路管理部门和运营部门人为地夸大成本和亏损，意在延长收费年限，造成“假亏实赢”的怪象。

当然，对于某些利益集团来说，声称“亏损”是醉翁之意不在酒，目的在于争取更大的利益。比如有的在打延长收费年限的主意。

即使亏损，不应延长收费

相比收费公路是亏是赚，人们更关心的是，如果收费公路亏损属实，将会产生什么样的后果？若收费公路连年亏损，可否打延长收费期限的主意？去年底，山东交通部门就宣布，对到期的15条高速公路继续收费，为的是要偿还银行贷款。

公路交通等基础设施建设，在助推中国经济飞速发展中起到了巨大作用，但建设和维护也需要长期和持续的巨额资金投入。在资金严重短缺的情形下，中国选择了收费公路的方式，较短时间内解决了交通基础设施落后的问题，于是，中国在快速成为世界上拥有高速路网最多的国家的同时，也成为收费公路里程最长的国家。

记者了解到，在中国的收费公路中，分“政府还贷公路”和“经营性公路”。按照有关规定，前者收费期限最长不得超过15年，后者的最长期限为25年。如今，最受诟病的是，在利益驱使下，一些高收益的“政府还贷公路”，运营一段时间后，通过经营权的让渡，变脸为“经营性公路”。而获得经营权的公司，本着最大限度获取利益的本能，对于“何时还清贷款”，能躲则躲，能拖就拖。

而在“政府还贷公路”里，不少地方执行了“统贷统还”的政策。即若有一条公路没有还清贷款，其他公路将继续收费，拿“老路”的收费来补贴“新路”。比如山东延期收费祭出的就是这杆大旗，称“贷款没还清，还有巨额的养护费”。

“收费公路亏损是否属实，不是公路经营方说了算，需要有公开透明的说法。更不能以资本性支出为借口延长收费期限。” 匡贤明表示。

对外经济贸易大学公共管理学院教授李长安说，毫无疑问，高速公路如果连年亏损，而且亏损额不断增大，那么对于高速公路的建设和维护运营都将是一件十分不利的事情。

对于政府而言，如果亏损加大，那么意味着政府的债务将会迅速增长，甚至有可能诱发地方债务危机；对于企业而言，亏损压力将会使其提高收费标准、延长收费年限，这显然又与当前国家降低流通费用、减轻企业负担的目标背道而驰。

业内法律人士表示，根据现行《收费公路管理条例》，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年，经营性公路的收费期限最长不得超过25年。该条例是国务院出台的法规，其中规定的收费期限就是政策红线，无论什么理由都不可逾越，没有例外情形，没有商量的余地。

就政府还贷公路而言，如果收费期满后仍未还清贷款，应由政府承担这部分亏损。政府平时向车主收取各种税费，理当提供相应的公共服务，用收取的税费填补这个窟窿。如果公路收费期满后仍要继续收费，就更没有道理可言了。

就经营性公路而言，企业投资公路建设也是做生意，做生意难免有风险，或亏或赚，不可能旱涝保收。收费期满没能收回投资或没能还清贷款，这是公路经营中的正常现象，与车主无关，亏损应由经营方自主承担，不应该找借口延长收费。

现在，正式公布的《收费公路管理条例》修订稿，将原定收费公路的具体收费期限一笔取消，而调整为“按实际偿清债务所需时间确定”、“偿债期、经营期结束后实行养护管理收费”等可供“灵活掌握”的标准。

偿债期、经营期结束后实行的“养护收费”，虽然标准可能有所降低，但仍然属于收费性质。这就意味着，收费公路的收费期不再受法定年限的制约，而变成了“长期收费”。比起地方政府对“统贷统还”的扩大解释与运用，《条例》修订稿显然更直接而彻底地为收费公路延长收费开了“绿灯”。

关键要杜绝“糊涂账”

其实，公众的疑虑并非是无谓的矫情。人们知道天下没有免费的午餐，一般也明白“不交通行费就要多交税”的道理，因此并不是一味反对高速公路收费，而是担心这个收费收得不尴不尬，花得不明不白，担心高速公路沦为一些部门和企业的“小金库”，成为某些强势人物的“提款机”。

从一些地方高速公路管理部门和企业普遍高工资、高福利，普通收费员也动辄年薪十几二十万，高管年薪更是高到“天价”，到近年来多地交通系统、高速公路领域屡屡曝出贪贿大案，无不说明人们的这些担心并不是多余的。

与全国高速公路亏损超千亿形成鲜明对比的是，A股路桥企业竟没一家因为亏损戴上ST的帽子。并且路桥业今年一季度平均销售毛利率仍高达58.19%，甚至高于银行业和房地产行业。18家高速公路上市公司去年全年合计净利润为142.95亿元，今年一季度整体盈利33.52亿元。

18家上市公司红灿灿的业绩说明，在现行的收费政策下，仍然有众多路桥企业取得骄人业绩，长期收费政策对于这些上市公司只能说是“锦上添花”，只有对西部重点亏损的路桥公司才有可能产生“雪中送炭”的效果。

事实上，今年一季度报告显示，18家高速公路上市公司平均销售毛利率为58.19%，暴利程度超过银行、地产；而此次交通运输部却又公布收费公路面临巨额亏损。

有媒体就质疑，为何两次公布悬殊如此之大，公布巨额亏损的目的在于为延长各省市收费公路的收费期限提供“借口”。对此，交通运输部回应称，不存在夸大的说法。不过，这并不能平息人们的质疑。

不可否认，交通部门既当运动员，又当裁判员，在一定程度上削弱了统计公报的公信力。日前，广东省交通运输厅公报显示，2014年度广东省收费公路盈利3.9亿元，而在本月早些时候，该部门就曾过一次公报，称去年全省收费公路亏损28.8亿元。前后相距不过20天时间，广东省的收费公路公报就实现了“扭亏为盈”的大变脸，让人疑窦丛生。

有专家指出，收费公路亏损到底亏在哪儿？每一笔收费用在哪里？必须由独立第三方统计公布。去年底，审计署审计长刘家义曾表示，2015年审计署将组织对部分高速公路进行审计，争取早日将全国收费公路整体纳入审计范畴，让“暴利并巨亏”的收费公路现出本来面目。

匡贤明表示，收费公路亏损，有多种原因，包括成本和收入各方面的情况。但长期以来收费公路运行不公开、不透明，客观上加大了社会的不信任感，包括收费公路的投资成本、运营成本、收入等，均处于不公开状态。

而在公众理解中，收费公路收入稳定，亏损有可能来源于高福利等不合理的开支。不公开、不透明，这是社会质疑声不断的主要原因。

同时，加强政府监管，将收费公路信息公开制度化、规范化，切实保障收费公路资金的合理使用以及收费公路良好的路况和服务水平。