我国新型支付组织发展现状及管理政策思考

摘要：课题组对新型支付组织在上海地区的支付清算活动现状、特点、风险等情况进行了调研，并提出了加强对新型支付组织风险防范管理的政策建议，希望能引起中央银行和社会各方的高度关注。

关键词：新型支付组织；发展现状；管理政策

中图分类号：F832　文献标识码：A　文章编号：1006-1428(2008)12-0078-04

近年来，随着计算机及网络技术的飞速发展和市场的开放，非金融机构由为银行支付结算业务提供辅的服务、后台服务，开始向直接管理客户资金、提供前台服务转变，已发展出支付网关、虚拟账户、多用途储值卡等多种业务模式。此类业务的共同点是。收付款人将资金存放在以非金融机构名义开立的银行结算账户中，收付款人相互之间的资金转账由非金融机构负责完成。本文将采用这种新的结算业务处理方式从事支付清算服务的非金融机构统称为“新型支付组织”。

一、新型支付组织基本业务模式及新兴支付市场格局

(一)基本业务处理模式

新型支付组织最常见的有四种类型：第一种是支付网关，它整合了大部分商业银行的网上银行，向市场提供了标准的单一接口网关平台，主要应用于网上支付和电话支付领域；第二种是虚拟账户，在支付网关的基础上，虚拟账户代管收付款人资金，替代商业银行实现收付款人间资金权利的转移，主要应用于网上支付领域；第三种是账户型多用途储值卡，卡片本身不记录备付金余额，需要联机完成交易。既能够通过账号和密码利用电脑或电话终端实现支付，也能够使用POS终端完成卡基支付；第四种是电子钱包型多用途储值卡，卡片本身记录备付金余额，必须通过POS终端写入余额信息以完成交易，能够实现离线交易，满足了公交行业等离线环境下的移动卡基支付需求，主要应用于卡基支付领域。

(二)新兴支付市场格局

从全国发展现状看，近年来，各类新型支付组织发展迅速，不含金融机构电子支付业务，2007年网上支付市场交易额突破1000亿元，同比增长100％，预计今后几年交易额仍将快速增长。此外，当前国内网上支付市场企业集中度很高。

其中：“支付宝”公司2007年交易额高达476亿元，占据了整个电子支付市场的半壁江山，其他网上支付平台则数量众多，相互之间竞争十分激烈(详见图1)。从上海地区看，2008年1--4月，多用途储值卡主要发卡机构日均账户余额11.98亿元(详见图2)。多用途储值卡主要发卡机构月均收款额100.7亿元。市场份额占比也较为集中(详见图3)。目前，上海地区多用途储值卡已快速蔓延至江浙两省各大商场及超市。

二、新型支付组织行为及风险分析

(一)对新型支付组织客户备付金的管理缺乏有效约束，挪用“沉淀资金”的行为时有发生

由于缺乏约束机制，目前新型支付组织对客户备付金的管理过分依赖自律，潜在风险不容忽视。为了消除客户对资金被挪用的疑虑，很多支付网关、虚拟账户企业对外宣称将客户交易资金交由银行第三方托管。

这种自律式的托管制度，实际上存在着两方面严重的缺陷：一是新型支付组织，特别是支付网关和虚拟账户企业的业务特性决定了它必须在多家银行开立结算账户，用于接收和划转客户备付金。无论在哪一个时点，客户备付金都分散在不同的开户银行，资金托管银行只是其开立账户的银行中的一家。客户备付金托管不完整。据实地调研了解，某银行上海分行虽为某家支付网关企业的资金托管银行，但该行结算的资金量仅为该企业日常交易量的5％左右。二是资金托管银行依据新型支付组织发出的支付指令办理转账业务，无法对收款人与新型支付组织之间的真实贸易背景进行核实，一旦新型支付组织有意挪用客户备付金并虚构交易欺诈资金托管银行，托管制度便形同虚设。

正是由于客户备付金有效监管机制的缺失。挪用“沉淀资金”的行为时有发生。部分新型支付组织存在利用客户备付金投资一级资本市场“打新股”的现象。据调查，2008年1至4月期间，先后有多家新型支付组织在9个股票现金申购发行日向证券公司划付资金。

(二)新型支付组织掌握了大量的社会支付信息。但其经营特点产生了零售支付结算业务的金融脱媒现象

新型支付组织在网上交易、银行卡POS机刷卡交易和小额跨行资金划转等零售支付业务方面，对商业银行或传统清算组织存在着较强的替代效应，带来了零售支付结算业务的金融脱媒。尤其在虚拟账户类企业和多用途储值卡发卡机构在其业务处理模式下，新型支付组织截断并掌握了原本属于银行所掌握的支付业务及相应的支付信息，是社会支付信息的重要来源之一。同时，账户实名制尚未涵盖新型支付组织所从事的业务，导致支付信息完整性存在缺陷。为隐匿资金转移行为提供了潜在渠道。

(三)新型支付组织合作趋势明显，“电子货币”的流动性日益增强，对中央银行的货币发行权形成挑战

新型支付组织吸纳的客户备付金需要被用于消费，消费渠道能否拓展直接影响“电子货币”的流动性，最终影响客户对该新型支付组织提供支付服务的认可度。而依靠合作能够迅速拓展消费渠道，因此，目前新型支付组织之间合作步伐不断加快，主要有以下两种表现形式：

一是不同的发卡机构合作发行多用途储值卡，拓宽多用途储值卡使用渠道。例如：上海付费通企业服务有限公司、上海商银资讯有限公司于2008年4月24日联合推出“商银通・申付卡”，该卡兼具原“商银通”的商户POS机消费功能和原“付费通申付卡”的缴费功能。

二是支付网关、虚拟账户接受客户以多用途储值卡完成支付业务，拓宽资金来源渠道。例如：环讯的“爱米支付”业务，用户可使用神州行卡、联通缴费卡、电信卡、赢点通卡等多用途储值卡充值“爱米”账户，并在环迅支付旗下的签约商家购买服务及产品。

可以预见，在没有政策限制的条件下，新型支付组织发行的电子货币很快能够在网上支付、零售卡基支付领域获得接近于央行发行的基础货币的流通范围，从而对中央银行的货币发行权形成现实的挑战。这种挑战会带来以下两方面的问题：

一是中央银行损失铸币税收入。当电子货币的竞争性发行机制得以确立，随着电子货币被广泛的作为小额交易的支付工具，央行所发行的通货被明显取代，中央银行的“铸币税收入”将大幅减少，从而使其货币政策独立性受到影响。

二是由于电子货币的种类、规模、结构不同，将使货币政策的操作更加繁杂。中央银行使用的传统以货币供应量为中介目标的货币政策机制将受到挑战，并将最终影响到货币政策的有效性。

(四)大部分多用途储值卡发卡机构选择与POS机具专业化服务公司合作，快速拓展签约商户

对于多用途储值卡发卡机构而言，自行布放POS

终端的初期投资成本高昂，因此它们大多愿意选择利用商户原有POS终端，由POS运营维护商加载新的数据报文格式和数据转发地址，实现POS终端网络的扩张。各地POS运营维护商在为多用途储值卡提供POS机服务方面具备得天独厚的优势。

(五)新型支付组织的发展面临政策不确定带来的经营风险

由于法律、政策的不完善，造成支付清算各方的权利和责任的不确定性，从而妨碍支付清算系统功能的正常发挥。为了满足日益多样化的支付需求，新型支付组织必然进行各种金融的尝试。但是，由于法律政策尚未规范新型支付组织的市场准入、退出机制、业务管理、服务范围和风险防范，一方面给新型支付组织的业务创新带来了未知的政策风险，制约了新业务的发展；另一方面纵容了少数新型支付组织在高风险业务上渐行渐远，“坏榜样”带来的羊群效应可能使得未来政策规范成本高昂。因此，为了降低政策执行给新型支付组织业务转型带来的成本，规范和促进新型支付组织业务发展，应当尽早制定相关政策。

三、政策建议及相关思考

(一)有关防范支付风险的政策建议

1、对客户备付金的使用进行限制。

支付服务组织在提供服务过程中所沉淀的客户备付金，属于其负债，为了保护消费者的合法利益，西方发达国家规定支付服务组织只能将这些备付金用于低风险和高流动性的投资。美国《统一货币服务法》规定，支付服务组织在任何时候都应持有被监管当局许可的投资，且投资价值应当不少于备付金的金额。欧盟《电子货币指令》也规定电子货币发行机构必须持有合格的流动资产，且其价值不得低于当时发行电子货币的总额。

从稳健性角度考虑，即使投资低风险和高流动性的项目，仍具有一定的风险，更为谨慎的办法是将这些备付金专款存于银行，不得用于清偿与备付金支付无关的债务。

2、建立“备付金保险机构”和“延伸存款保险制度”。

在美国存款保险制度框架下，一旦参保商业银行倒闭，美国联邦存款保险机构(FDIC)将对个人存款人提供10万美元以下的赔付，但不对企业客户提供上述保障。因此，为了保障支付服务提供商客户资金的安全，FDIC为C2C网上支付服务提供商提供了延伸存款保险(Pass Whrough Insurance Coverage)。即：任何C2C网上支付服务提供商在将所有滞留资金存入FDIC保险的商业银行，修改用户服务条款和满足其他信息披露要求后，用户资金每户保险达到10万美元。

我国应当借鉴美国的风险管理思路，为支付服务组织提供可靠的商业存款保险。

另外，由于延伸存款保险的投保人是商业银行，因此只适用于银行倒闭的情况，如果是支付服务组织本身倒闭，延伸存款保险将无法保障支付服务使用者的利益。为了防止因支付服务提供商本身倒闭而导致的个人客户资金损失，建议在存款保险公司中设立专门的部门或设立专门的备付金保险机构，为新型支付组织提供备付金保险服务。由于保险公司有权利对新型支付组织的资金运作状况进行全方位、持续性的监管，从而在机制上建立了人民银行、保险公司两级监管体制，更为有效地防范系统性风险的发生。

3、以POS机运营维护商为突破口，加强人民银行对于多用途储值卡市场的监管。

POS机运营维护商在为银行卡提供服务的同时，也在利用现有POS机具网络，自行发行多用途储值卡(如：斯马特卡和商银通卡)或为多用途储值卡发卡机构提供服务。

考虑到目前POS机运营维护商已经成为了多用途储值卡市场的重要环节，人民银行可以以此为突破口加强对多用途储值卡市场的监管。

(二)有关加强支付信息管理的政策建议

由于新型支付组织部分掌握了原本全部由商业银行所掌握的支付信息，因此，有必要采取相关措施确保政府部门所掌握支付信息的完整性。

1、落实账户实名制。

记录的保存制度涉及服务对象身份的确认与核查即账户实名制。账户实名制的建立，对于从源头上遏制洗钱、腐败、金融诈骗等违法犯罪行为，建立社会诚信体系都有着十分重要的意义。对于支付服务组织而言，落实账户实名制是未来的发展方向之一。

2、落实报告和记录制度。

尽管监管机关对支付服务组织可以采取现场检查，但报告制度仍然为监管机构及行业内成员提供了一条经济且有效的管理途径制度。当特定事件发生时必须立即向监管机构报告。支付服务组织应提交的报告主要包括财务状况报告、审计报告等定期报告和股权结构变更、支付服务组织名称变更、注册资本或组织形式变更；合并或分立；调整业务范围或改变业务模式等临时性报告。

3、履行反洗钱义务。

由于支付服务组织至今尚未纳入反洗钱体系，目前既无法对其开展有效监管，也不能对其进行直接调查。这使得支付服务组织成为我国反洗钱机制的薄弱环节，容易被洗钱分子利用成为新的洗钱和恐怖融资通道，值得警惕。应通过颁布相关法规，明确支付服务组织应遵守反洗钱法律法规、部门规章的规定，履行反洗钱义务。

(三)有关强化货币政策执行能力的建议

巴塞尔银行监管委员会认为：电子货币是指在零售支付机制中，通过销售终端、不同的电子设备之间以及在公开网络(如Internet)上执行支付的“储值”和预付支出机制，而这正是新型支付组织所从事业务的典型特征。正因如此，欧盟用以规范新型支付组织的法律亦被命名为《电子货币指引》。而且，欧盟各成员国一致认为央行发行货币的法律垄断力并不包括电子货币产品。电子货币对央行发行货币的取代是一个渐进的历史进程，这种替代的进程快慢关键取决于电子货币的流通领域。一旦电子货币的流通领域扩展到与央行发行货币职能相同的流通领域，则意味着达到了职能替代的阶段。电子货币流通对中央银行货币发行权的挑战将逐渐显现。

从付费通申付卡与商银通卡之间的合作，到神州行储值卡与环迅之间的合作，我们发现新型支付组织所发行的电子货币正在迅速通过资源整合的方式拓宽支付领域。作为中央银行有必要在尊重市场规律的前提下，积极研究电子货币的发展对中央银行货币发行权以及货币政策的影响，研究新的货币政策操作手段，以确保中央银行对于电子货币发行和流通的控制，确保货币政策的有效性。