基层政务网上建议提案结构范式研究

摘 要： 政协委员提案和人大代表建议经审查立案后，政府能否有效、低成本办理并及时答复提（议）案者，直接体现人民政府效能。在当今信息技术条件下，借鉴国内外提（议）案在线系统开发经验，构建基层政务网上提（议）案结构范式，对建立高效、节约、法治、廉洁、服务型政府以及实现对社会的创新管理，具有重要的现实意义。

关键词： 电子政务； 提案； 系统开发； 结构范式

中图分类号： G203 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）04-0048-04

Research on the Structure Paradigm for Government Online Suggestions & Proposals

WANG Xiao-qi ， ZHAO li-wei ， HUANG Yuan

（Computer Application Department， Shaanxi Academy of Governance， Xi’an 710068， China）

Abstract： After examining the proposals of members of the CPPCC and suggestions of deputy to National People’s Congress and putting them on record， the government can handle them effectively and answer their proposers timely at low cost， reflects directly the efficiency of the people’s government. In the conditions of modern information technology， learning from the developing experiences of online proposals system from both at home and abroad， and building the structure paradigm for proposals and suggestions on the net of government affairs at basic level have great practical significance to building an effective， economical， law-based， clean-fingered and service-oriented government and realizing the innovation management of the society.

Key words： electronic government affairs； proposals； system development； structure paradigm

民主政府、透明政府、高效政府、服务型政府建设的主要途径是电子政务，电子政务是政府信息化建设的重要组成部分。电子政务建设的指导思想坚持“以需求为导向，以应用促发展”的原则，突出政务公开、为民办事和公众参与三大功能，积极推进信息技术在公共行政领域的应用，促进行政管理与服务方式方法的不断创新，提高人大（政协）机关工作效率和政府（两院）公共服务水平。遵循这一指导思想，构建基层政务网上建议、提案办理在线系统，将成为推进电子政务建设的重要内容之一。

一、基层政务网上建议提案结构范式构建的必要性

政协委员提案和人大代表建议（批评、意见）提出后，分别由政协提案审查组和人大建议审查组审查立案后交有关单位（一府两院，大部分为政府）研究办理，并及时答复委员、代表提案者。

建议提案系统作为委员（代表）、提（议）案办、承办单位、承办部门的中心枢纽，主要功能包括提案撰写（以往提案检索、相关政策查询、提案草稿暂存等）、提案提交（初审、立案审核）、立案交办（交办承办单位、批办处理、交办承办部门）、立案办理（沟通、督办、催办、办理答复、办复征询）、提案结案、提案办理绩效评估、提案办理信息统计等。

基层政协委员、人大代表信息处理操作能力不强，在提供信息内容上更偏重于相对直接的社会现状、民生焦点，信息集中、信息量大就成为基层政务网上建议提案信息的主要特点。因此，针对其不同于省级以上系统用户端的复杂，如何提纲挈领地收集、传递、处理、反馈这类信息将是基层政府网上建议提案系统建设首要考虑和重点强调的主要功能。

围绕这样特点鲜明的要求，基层政务网在系统数据的建立工作中，要有的放矢地征集、筛选实现主要功能基础上的必要数据，通过这些必要数据直观反映基层政务网上建议提案的倾向性，为基层政府决策提供最具价值的信息和参考。

党的十对推进信息化提出了新的要求，要求紧紧围绕发展社会主义民主政治来推进政务；通过信息化在社会各个领域的发展为公民知情权、参与权、监督权、选举权的实现，为社会主义民主发展构造信息化平台。

在这样的背景驱动下，政务网上建议提案的数字化模式呼之欲出。此外，其相比传统人工处理模式而言还具备诸多优势——对外可以更加直观反映民意社情，通过互联网直接提交建议和提案，及时跟踪了解办理情况；对内可以更加高效连接人大、政协、政府和两院，借助网络平台，实现人大建议、政协提案的网上传输、办理、反馈和监督。

随着电子政务建设的不断深化，基层政府还能有效提高公共行政绩效，降低公共行政成本，促进政府职能转变，提高公共决策质量，增加公共管理透明度。政府服务素质和水平将随着工作人员综合素质的逐步提高而上升至新的平台。

通过对陕西省三地六县的深入调研及相关资料的收集归类和互联网上调查，可以看出：

1. 省级以上政府（包括省级及计划单列市）已基本上建立了与政协和人大的网络在线系统，而市、县、乡（镇）基层政府则基本上还处在人工处理阶段，也有实行人工加网络文件传输，或简单复制省级的模式。但如何构建符合基层政务自身职能特点和工作内容的、实用的网上建议提案办理方式还是空白。

2. 随着我国政府在信息化基础设施建设方面的大力投入，互联网已经辐射至乡（镇）一级基层政府，电子政务内网已延伸至县级政府。基层政权机关运用网络在线系统条件已基本具备。

3. 基层人大代表和政协委员基本具备信息素养和信息技术操作能力。

以上表明，改变基层政务提（议）案办公手段，再造提（议）案业务处理流程，以方便与委员（代表）沟通方式，对建立透明、民主、高效、低成本、服务型政府十分必要，也正当其时。

二、发达国家信息化基础建设经验可资借鉴

科学构建基层政务网上提（议）案系统，发达国家信息化基础建设的相关内容和政府系统开发与运行的经验值得我们借鉴。

（一）美国电子政务经验

美国从1993年开始，经过二十余年的发展，电子政务已经日趋成熟和稳定。

1. 立法先行，有完善的立法体系。美国相关法律法规的制定总是先于电子政务的发展，以技术进步为支撑，电子政务在强有力的法律保障下得以顺利实施。[1]部分立法是针对网上提（议）案工作，提高了工作效率、优化了工作流程、规范了提（议）案办理制度、保证了提（议）案处理。

2. 以权威的管理体制为保障，制定以客户为向导的服务体系。美国的总统管理委员会（PMC）为最高管理机构，负责全国的电子政务建设工作。它以客户为导向，提供G2C、G2B、G2G、IEE四种不同类型的服务。[2]

3. 科学的绩效评价体系。美国有绩效参考模型，是一种“以公民为向导、以结果为目标”的全方位评估，以网上服务为出发点，重点用于网上业务处理能力的全面评测。此绩效体系针对技术、人力、其他资产、流程与活动、使命与业务成果、顾客成果六个领域进行度量，保证了电子政务处理事务的效果。[3]

（二）电子政务建设中其他相关经验

政务网上建议提案办理在许多发达国家已经进入了相对成熟的阶段，对我国基层电子政务建设具有重要启示。

1. 电子政务发展领先的国家一般都有良好的顶层设计，它在电子政务发展中发挥了重要作用，在不断提升政府外部服务绩效的同时，最大限度降低内部消耗，避免一些无序、无效建设。[4]

2. 重视电子政务的基础设施建设。电子政务服务是以不断发展的信息技术和良好硬件设施为保障，例如，加拿大的电子政务之所以后来者居上，与其良好的基础设施关系密切。是目前全球上网率最高的国家，全国主要城市都有高速数据网联通，而且资费便宜。新加坡现在一般公民在家中使用政府提供的“电子公民中心”网可以完成基本的日常事务，访问量已达全国总人口的三分之一以上。

3. 与大型信息技术企业合作，共同开发适合本国国情、本地民情的绿色、可持续发展的电子政务系统。电子政务系统投入大，周期长，提供的服务要求专业度高。近些年来，美国、加拿大、韩国、英国、澳大利亚等国各级政府都在雇佣专业IT公司承担专门的系统集成项目，将最新型的“云计算”等融入到电子政务中，政府筹措巨资打造“绿色电子政务”借助网络为民众和各级部门提供便捷、廉价的服务，从而降低成本，加强政府和民众的联系，提高民主建设。[5]

4. 利用先进信息技术做保障，集成各类异构数据。新加坡等国采用了Internet语言XML，集成各类异构数据源，如关系数据库、Web数据库、XML文档、文本文件等，给异构数据源存在的不同系统间数据的互访提供了上一层统一的、标准的数据格式和访问接口。

三、基层政务网上建议提案结构范式及构建

（一）提（议）案结构范式概念

提案是政协委员、各人民团体和政协各专门委员会（以下统称提案者），向政协全体会议或常务委员会提出的经提案审查委员会或提案委员会审查立案后，交承办单位办理并答复的书面意见和建议。建议是指人大代表向人大提出的对政府工作的评价、建设性意见或批评。

政协委员提案和人大代表建议（批评、意见）处理过程基本相似，办理方法基本相同。人大代表建议由人大代表个人或联名提出，建议的内容和时间没有限制，提出后由人大常委会的办事机构交有关单位研究办理。政协提案是参加单位、专门委员会、委员或委员联名向全体会议或常委会提出，经提案委员会审查立案，交有关单位研究办理。

范式的概念及理论是美国哲学家托马斯·库恩阐述的，指常规科学所赖以运作的理论基础和实践规范，是从事某一科学的研究者群体所共同遵从的世界观和行为方式。范式从本质上讲是一种理论体系。按既定的用法，范式就是一种公认的模型或模式。范式的特点是在一定程度内具有公认性，还为科学研究提供了可供模仿的成功先例。

本研究所指的结构范式是一个系统所涉及的全部数据项、数据结构（联系）及数据类型。

本研究所指网上提（议）案结构范式是基于计算机网络平台上的提（议）案在线系统，在各外部实体职权范围内处理政协委员提案（人大代表建议）的撰写、提交、立案、交办、办理、答复、征询意见、统计、归档等一系列过程中涉及的所有数据项、数据结构和数据类型。

作为提（议）案结构范式研究的结果，可为基层政协、人大和政府（市、县、乡）在实现网络上政协委员提案和人大代表建议的提交和办理系统开发时，提供一个数据字典全集，根据实际系统需求，迅速、科学、完整地从中裁剪出适合自身的数据字典子集，以保障系统在满足规定功能前提下数据项的完整，内在数据结构的科学合理及数据类型设定的规范恰当。

（二）提（议）案结构范式构建

1. 从数据结构和数据项着手。数据结构有外在结构和内在结构之分，外在数据结构（联系），它是系统用户真实需求的表现。调研、资料收集、归类与分析，是认识用户需求的主要途径。系统内在数据结构，是实现外在数据结构（联系）要求的内部存在形式。它的存在形式完整与优劣直接关乎系统能否满足用户需求，也关乎系统开发的难易和复杂程度。我们采用司外揣内的策略，通过需求分析、组织结构与功能分析、数据与数据流分析的手段，实事求是地了解并领会用户的客观要求，在认识现行系统（人工和基于计算机网络）所处的组织机构环境基础上，理清系统内的各种联系，摆脱系统中除信息以外要素，抽象出信息及信息流部分，构建系统逻辑模型。该模型仅表达系统应该完成的功能和任务，并不表现这些功能和任务是用哪些具体方法或技术手段来实现，但它却清晰准确地展示出系统的所有数据项及内在数据结构。

2.数据类型的界定从需求和提供两个端点展开。即从前面数据结构和数据项分析中，明晰系统（用户）对数据类型的需求，再通过对主流的若干个数据库管理系统（DBMS）软件所能提供的数据类型进行分析、归纳、提升出符合范式要求的类型集。

（1）数据结构（联系）推理。根据对陕西省抽样调研和相关资料的分析，以用户需求为原则，按照国家对人大代表建议与政协委员提案的办理方法的规定，并参照基层政协、人大和政府的实际，整理出在计算机网络平台上的提（议）案在线系统的主要业务流程，见图1。

鉴于人大代表建议与政协委员提案的办理过程基本相似，在主要业务流程图的基础上抽象出基于计算机网络平台上政协委员提案在线系统的数据流程图（DFD），见图2。

从图2的左下角开始顺时针方向清晰地刻画了系统的六个相对独立的处理单元：1）政协委员个人信息数据库维护；2）政协委员提案撰写与提交；3）政协委员提案审查与交办；4）提案承接与批办；5）提案办理、答复与征询；6）提案办理统计。从而得出系统联系的主要用户（外部实体）有：政协委员提案者、提案审查委员会、两办督察室、承办单位（一府两院）、承办部门（一府两院职能部门）、政协常委会等；并结合调研和资料收集整理出系统对用户应该提供的相关需求信息（文、表、信、函等）。

该图对系统本质的元素—数据进行了生命周期全过程的描述。即数据的来源、流动、存储、加工及应用（去向）的表达。根据系统数据的外在结构（联系）需求，图中数据从什么地方（外部实体）来、朝什么方向流动、在何处存储和做什么变换加工处理均抽象、概括地表示出系统内在数据结构（联系）。

（2）数据项确定：在抽象的数据流程图（DFD）的基础上，识别出所有的实体和实体间的联系，见图3。

数据项来源主要分为：提（议）案文本的数据化、用户（外部实体）信息、提案提交及办理过程所需标识、状态、控制数据等三个方面。

（3）数据类型界定：数据类型在数据结构中的定义是一个值的集合以及定义在这个值集上的一组操作。也就是说数据类型规定一个变量数据的所有可能值存放的空间及规定了它能进行的相关运算。变量是用来存储值的空间；它有名称和数据类型两个方面。变量的数据类型决定了如何将代表这些值的位存储到计算机的存储器中。所有变量都具有数据类型，以决定能够存储哪种数据。

本研究中的数据项均为变量，不但要确定每个数据项的名称，还要为每个数据项规定类型，这样，数据才能在基于计算机网络平台上的系统中输入、传输、存储、加工处理和输出。

鉴于是结构范式建立的研究，不能没有数据项的数据类型规定探讨，也不能运用某种具体的数据库管理系统（DBMS）软件对数据项作数据类型规定。我们应从多个方面综合考虑数据类型，给出一个既来自多个现行主流具体数据库管理系统软件所共有，也能满足提（议）案在线系统对每个数据项的数据类型要求。

1）现行应用的数据库管理系统软件。在选择数据库管理系统时应从以下多个方面加以考虑：a. 构造数据库和程序开发的难易程度；b.系统的性能高低；c.并行处理能力强弱；d. 数据完整性约束是否健全；e. 并发控制功能有否；f. 容错能力强弱；g. 安全性控制是否健全；h. 数据恢复的能力强弱；i. 可移植性和可扩展性有无；j. 是否对分布式应用的支持等。选用现行主流应用的数据库管理系统软件主要有SQL Server、Microsoft Office Access、Sybase、My SQL和Oracle Database。它们的特点及数据类型见表1。[6]

2）基层政协、人大和政府的现实需求情况。以西安市同其他地区市人员信息化素质和基础设施相比，差异就较大。前者基础设施基本健全，系统已开发运行，相关人员系统操作熟练，后者基础设施尚未健全，相关人员还处在手工运行阶段；中央和省级每年提（议）案数量大，而基层（市、县、乡）每年提（议）案数量相对较小，所以基层提（议）案在线系统的开发及应用须本着“简洁、易用、高效、低成本”的原则来实施。

从需求方面考虑，提案的数据项随多媒体技术的普及而产生对大数据对象类型要求外，其他数据项对数据类型无特殊要求，对所选五种数据库管理系统软件作为提供方均能完全满足用户的系统需要。经过以上两方面对数据类型的分析，归纳、提升出符合范式要求的类型集如下：字符、数值、日期、大数据对象（满足声音、图形、图像、视频、长文本、等大数据需要）、逻辑。

至此，基层政务网上提（议）案结构范式已建构起来，可为基层（市、县、乡镇）政协、人大和政府实现网络在线提（议）案系统开发时，提供一个数据字典全集。

四、相关建议

1. 我国在电子政务相关立法方面相对滞后，阻碍了电子政务的发展，应尽快完善这方面的立法。立法应具体到网上建议提案所使用的技术、数据库设置、网上建议和提案提交、网上办理等方面的法律法规体系的建设，以确保技术指标的统一，规范信息开发、利用和管理，保护政府信息，促进政务信息的公开并保障政务信息的安全性。

2. 我国电子政务发展不平衡，缺乏统一规划，存在着不少的误区和盲区，组织机构反复调整。应建立统一、对口、专业的电子政务管理组织机构，具体负责规划和协调统一标准的提（议）案网上在线系统，本着“服务于民”[7]的理念，统一规划，加大宣传、加强培训力度。

3. 我国很多评价体系仅停留在技术层面，评价实施过程不够科学、规范。要逐步完善由公众占主导地位的绩效考核体系，根据网上提（议）案业务特有的规律和发展惯性，制定其评价体系，统一到全省，乃至全国。

4.我国电子政务总体框架国家标准的概念模型，带有显著的规划性思维，可操作性比较差，指导性差，导致我国网上提（议）案系统各自为政，基层电子政务没有统一建设标准，形成了信息孤岛，重复建设，共享程度低，发展不平衡，绩效评价不到位，浪费人力、财力等资源。应该根据自己的实际国情和业务需求制定适合、实用、规范的系统构架。

5. 我国“十二五”时期，国内通信行业将迈入高速网络时代，可以借鉴先进国家的软、硬件建设经验，快速有效地建设电子政务网。重点发展四通八达、技术先进、宽带高速、接入方便、安全可靠的骨干传输网、有线和无线高速接入网、资源丰富的公众数据中心，实现高速率、交互式、多媒体入户接入。[8]发挥网络的最大作用，实现各部门、各单位与公民的信息共享，建立各种专业数据共享库，同时做好提（议）案在线系统的基础设施建设，实现网外受理，网内办理的目标。

6. 在系统开发完善的过程中按照统一标准，根据数据的范式构建，合理采用先进的信息技术。比如可采用主动推送信息服务（电子邮件推送、网页式推送），通过分析系统用户之间的差异性，建立相应的用户描述文件，满足不同系统用户的差异化需求；为了保证系统数据的安全性，也可采用数字水印等先进的信息安全保护手段保证系统数据的安全性；可采用数据挖掘等技术方便新闻媒体、民众、地方政府提（议）案部门查阅提案和处理结果，使民众了解代表、委员反映民意情况，深入了解政府、部门承办落实情况，从而进一步提高办理工作的透明度和公众参与度。

为了顺应全球信息化的浪潮，建立高效、节约、法治、廉洁、服务型政府以及实现对社会的创新管理，基层政务网上提（议）案的数字化建设势在必行。在此基础上提出数字化的标准构造范式，可实现网上提（议）案的数字化和标准化，解决网上提（议）案系统中涉及的部门众多，资源形式繁杂，数据内容及语义相对分散的问题，尤其是数据描述形式、格式、接口、流程等技术层面标准的制订，能够提高系统的科学性、兼容性、可靠性。从实践角度来看，基层政务网上提（议）案的数字化建设利用其标准构造范式，建立逻辑集中、物理分散的信息资源库，以此规范信息资源，对信息资源进行集中管理，有利于突破电子政务应用尤其是跨部门应用和深层次决策应用所遇到的数据瓶颈，有利于从数据资源底层消除信息孤岛现象，实现信息资源的良性循环。[9]

参考文献：

[1]周立卓.美国电子政务战略研究[D].合肥：安徽大学，2010，（4）.

[2]黄贵锋.美国电子政务发展及对我国的启示[D].南昌：华东交通大学，2012，（5）.

[3]贺竞择.中美两国电子政务比较及借鉴[J].理论界，2009，（22）.

[4]金江军.电子政务顶层设计方法研究[J].信息化论坛，2011，（5）

[5]何萍.中外电子政务建设比较[J].科技情报开发与经济，2007，（1）.

[6]杨涛.Access2003数据库应用[M].北京：清华大学出版社，2009.

[7]古桂琴.美、英、日和新加坡电子政务发展经验综述[J].学术探讨，2009，（ 7.）

[8]侯仁华，高霞.发达地区电子政务发展战略和门户网站总数分析[J].情报杂志，2011，（9）.

[9]熊赢新，杨飞，周凌，冯金平.湖北省电子政务政民互动体系研究及实践[J].信息系统工程，2009，（4）：68-73.