审计“免疫系统”功能的发挥

2008年7月,我国审计署颁布的《审计署2008至2012审计工作发展规划》中明确提出要“充分发挥审计保证国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”。随着审计领域逐渐扩大,审计功能不断拓展,审计已经从早期的“经济卫士”发展到新时期的“免疫系统”。审计“免疫系统”论的提出是对传统审计理论的突破,为当今审计实践提供新的、科学的理论指导。

一、“免疫系统”论下审计功能诠释

(一)预防功能“免疫系统”论下对审计功能的创新之处在于它强调事前审计的必要性。一方面通过对以往类似问题的审计所积累的经验,准确判断可能产生风险的类别和时间,提前对其进行关注;另一方面,通过对企业各项制度、体制的审计能够及早发现其管理和经营中存在的问题,发现潜在风险,这种功效与审计“免疫”论是一致的。例如:对于一个企业、一个单位、一个部门来说健全的内部控制制度是一道屏障,它就像计算机系统中的“防火墙”,能够通过及时防范在很大程度上自动抵御、拦截各种风险的侵袭,以防止风险对其自身的侵害;另外审计机构、审计人员通过对其组织内部控制制度合理性、有效性的审计,能够尽早发现可能存在的风险,从而决定必要的审计工作程序。

(二)揭示功能审计会对经济社会中的各项活动进行连续地监督,通过这种方式能最早感知风险。当准确检测到风险的动向时,能够及时地报告,提供相关的风险信息,提请相关人员注意并采取应对措施;另外,审计监督作为一种制度存在,像是一种无形的“疫苗”,被审计发现的概率和犯罪成本成为被审计人的思想束缚,从而在一定程度上减少其违法违规行为,这种威慑力量实质上也是对社会经济发挥的“免疫”作用。

(三)清除功能审计能够更早更快地依法定权限在一定程度上削弱或清除已识别到的各种风险。由于政府审计机关具有更多的权限,因此这一功能在政府审计中有较强的表现和应用。揭示与清除功能主要是针对事中及事后审计,也是审计理论界和实务界研究相对比较完善的一部分。“免疫系统”论下的审计功能强调向两头延伸,强调审计的预警功能与分析完善政策制度功能。

(四)修复功能现代审计实践已经将维护整个经济社会健康发展作为自己更高的目标,因此,修复各种制度、体制上的缺陷,成为审计必要的功能之一。通过发挥修复功能排除经济发展和社会运行中的故障,从而避免以后严重后果的出现,同时对下一轮的审计起到更高效的预防作用。

二、“免疫系统”论对审计工作的指导意义

(一)将审计关口前移,突出事前审计以往的审计工作都是在产生了违法违规的现象后才去查处,为改变这种低效被动的审计状态,变被动为主动,就必须加强审计的“预防”功能,将审计关口前移,突出事前审计,通过对以往类似问题的审计所积累的经验,准确判断可能产生风险的类别和时间,提前对其进行关注;另外,通过对企业各项制度、体制的审计也能够及早发现其管理和经营中存在的问题,从而提前采取预防措施。作为国家经济社会运行的“免疫系统”,审计有责任第一时间感受风险,并采取相应的措施将其可能产生的损害程度降至最低。

(二)实行全过程跟踪审计以往的审计工作更关注对被审计对象的结果进行审计,而对在过程中就已经萌发出的违法违规的风险和问题很少关注,致使审计的“揭示”与“清除”功能并没有很好地发挥出来,到最后,已经形成的风险和问题继续发展,直至造成不良的后果和影响。作为国家经济社会运行的“免疫系统”,审计有责任在发现问题时就及时反映并及时予以解决,而不是看着漏洞渐渐扩张,产生更严重的后果。众所周知,过程导致结果。因此应将“揭示”与“清除”功能发挥到审计工作的全过程中,实行全过程跟踪审计,切实阻止风险和问题的蔓延。

(三)充分利用审计报告以往的审计工作只是要求被审计单位对于审计报告中反映出的问题进行整改,而后再对其实施后续审计,但审计中的“修复”功能并不局限于此。“免疫系统”论下的审计,不仅要对审计报告中反映的已经产生的问题进行修复,更应该进一步找到问题产生的原因,对相关责任人进行追责,而有些问题表面上是违法违规行为,而深层次上分析则与制度、体制等不健全有关,因此还要对相应的制度性缺陷和体制进行修补,从而保证以后类似的问题不再发生。

三、“免疫系统”功能在实际审计工作中的运用效应

2008年5月12日,四川汶川地震发生后,大量社会救灾款物从四面八方积聚起来,欲支援受灾群众和灾区的恢复重建工作,社会各界及公众也十分担心这些救灾款物能否真正合理有效地用于灾区和受灾群众身上。怎样向社会各界及公众交上一本放心账,成为了此次审计工作的重心。

由于之前审计署有过对救灾款物审计的经验,像1998年审计署对长江流域遭受特大洪水灾害的7个省、自治区、直辖市的救灾款物的审计;2004年对云南大姚地震救灾款物的审计等,审计署对于救灾款物在筹集、分配、拨付、使用和管理中可能会出现的问题就具有一定的预见性,重点也就应放在对这些问题的关注和查处上,以将其扼杀在摇篮中,真正起到预防的作用。审计署在对汶川地震抗震救灾资金和物资审计工作的部署中强调:要对滞拨、滞留救灾资金和物资,挤占挪用、贪污、私分、克扣救灾资金以及损失浪费和弄虚作假,人为随意分配,优亲厚友,隐瞒、截留、和倒卖捐赠物资等问题进行查处,以切实提高救灾款物的使用效果。

这次的审计并不像以往那样,只在审计结束后才向社会公告审计结果,而是分阶段将审计情况向社会公告,对于在审计过程中发现的违法违规现象也是采取“揭示――清除――再揭示――再清除”的事中审计方式,发现一起公告一起,这其实就是一种全过程跟踪审计,将整个审计过程都展现在公众面前,有利于社会各界及公众对审计进行监督。一段时间以来,审计署已经分别于2008年6月12日、6月24日、8月4日和12月31日在中华人民共和国审计署网站(WWW.audit.省略)中向社会了共四号《审计署关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》,另外,设计署还于2009年9月14日和2010年1月27日了《汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果》共两号有关灾后恢复重建审计的公告。在公告中均显示出了跟踪审计的情况和审计评价,同时还列明了审计中发现的主要问题及整改情况,并针对报告中反映出的相关问题提出了相应的审计建议;另外,各地审计机关在这段时间中也纷纷针对设计中发现的问题提出了近2000多条审计建议,有效地促进了救灾款物的监管,各相关部门也按照合理的建议及时对相关制度进行了修复和完善,有效预防了同类问题的再次发生。

对于汶川地震的救灾款物和灾后恢复重建工作的审计,其审计模式和审计方法均不同于以往,这次审计关口前移,提前介入,并对救灾款物的筹集、分配、拨付、使用和管理进行全过程跟踪审计,合理保障了救灾款物的有效使用,同时也彰显出审计作为经济社会“免疫系统”的功能作用。

参考文献:

[1]赵保卿:《“免疫系统”论与审计的预防职能》。《审计与经济研究》2009年第3期。