以文化转轨提升执法效能

摘 要：文化建设并不仅仅是文化系统或相关领域的事，文化建设事关民主法制、市场发展的方方面面，政法系统作为执法单位，同样存在着大力推进文化建设的必要性与紧迫性。从实践的角度，从观念、体制、人才三个方面探讨政法系统如何开展文化建设。

关键词：文化转轨；执法效能；提升

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）09-0229-02

中共十七届六中全会做出了关于加强文化建设的重大决策，这是中国改革开放和市场经济发展到一个深的层次后，党中央及时调整发展战略、提升全民精神与文化素质的战略性举措。笔者认为，文化建设并不仅仅是文化系统或相关领域的事，文化建设事关民主法制、市场发展的方方面面，政法系统作为执法单位，同样存在着大力推进文化建设的必要性与紧迫性。

一、观念是基础

1.观念要转型。从疾风暴雨式的革命，到全面的社会主义建设，再到社会主义市场经济的全面发展，中国社会的转型经过了多个历程。对政法系统而言，出现了三个不同。一是对象不同了，过去是你死我活的阶级斗争，是无产阶级下的继续革命，除了拿枪的敌人，还有不拿枪的敌人，像地、富、反、坏、右，像党内修正主义等各类对象；而现在主要是为保障社会稳定、党风廉政建设；二是使命不同了，过去首要任务是维护红色政权和革命成果，确保政权巩固和红色江山永不变色；而现在是为市场经济的发展、为民主与法制的建设保驾护航；三是要求不同了，过去因为对象是敌人，为了克敌制胜，可以不惜一切手段，强调对敌要狠，所谓对敌人的仁慈，就是对人民的残忍；而现在面对的是作为执政党的自身和人民群众，在确保目的同时，还要讲究基本的策略与方法。

2.服务模式要转型。对于社会进步而言，任何转型都是战略机遇。政法系统如果成功实施这种转型，对传统的形象是一种革命性的颠覆，对职能是一种实质性的强化，对效率是一种事半功倍的提升。事实上，建国六十多年来，政府单位、执法部门、各类管理实体的转型与时俱进，效益十分明显。20世纪末期，随着计划经济向市场经济过渡，政府各工业管理部门全部转制为行业协会，职能从管理变为协调，一下子盘活了市场，促进了市场经济的发育和蓬勃发展。发韧于本世纪初的文化体制改革，则让文化领域出现百花齐放、繁花锦簇的盛世佳景。可以预见，政法系统如果能够把握这个战略机遇期成功转型，它在中国现代化建设进程和民主化进程中，将会在历史上留下重要的一笔。这是一种期许与展望，更是一种迫切的内在要求。转型的武器是什么？转型的突破口在哪里？党的十七届七中全会的主题就是一个现成的答案。从这个意义上来说，无论作为政策的制定者，还是制度的执行者，都要把文化转型作为改革所面临的最重要的任务之一，如何把制度变为一种文化，这就要求我们转变观念，调整目标，转换理念，切实采取措施，搭上改革快车。

二、体制是平台

1.机构设置上，要形成双主体。过去，政法系统在机构的设置上，着眼点在于执法，所以，它的各方面的设置与建构是专业的，而不是多元的；是单纯的，而不是立体的。虽然说，也有类似于宣传、电教、文化等一些部门的配置，但是，它毕竟不是主流的，而是支流的；不是全局性的，而是局部性的；不是支配性的，而且是附加的。所以，它在全盘工作中的权重是无足轻重的。现在，政法系统要由传统的执法型向文化教化型转型，在机构的建构上必须要有颠覆性思维与举措，具体地说，就是建立双主体。也就是说，执法是一个主体，进行文化渗透与教化的是另一个主体，这个主体就是文化主体。执法主体一块是刚性的，文化主体这一块，也应该是刚性的。文化主体承载的，是把法制内容与精神通过软性的包装，进行效益最大化的宣传、灌输、普及和推广，这种推广，是当代中国迈向法制国家、民主与法制进步的一个绕不过去的高地。这个功能，不是一个机构、一个部门的增设所能解决，而是切切实实地变为一种从上到下的体制，如果能解决这个课题，它必将成为推进当代中国民主与法制建设的重要工具和手段，也必将成功地堵住西方国家借以指责状况的悠悠之口，甚至可以演变成中国与西方进行人权对话的有效平台。

2.政策制定上，要形成双法规。传统上，我们在制定法规的同时，很少同时制定配套的文化措施。几十年一贯制的是，政策与法规，一旦颁布，交给执行单位就万事大吉，执法效率与效果从来不在政策制定者与立法者的考虑范围之内。现在，是改变这种状况的时候了。能否先有这样的试点？一项政策与法规的制定与确立，同时出台硬性的渗透与推广措施。我强调用“渗透”这个词，这个词的意义在于，强有力的进入，无时不在的影响，无缝隙的覆盖，一个法规的出台，如果通过“润物细无声”的渗透，它的执行效果远远高于事后的强制性惩罚与制裁。比如说，醉驾入刑是一个好事，说明执政党和政府已把尊重生命放在一个前所未有的高度。但是，措施呢？很简单，就是各地的公安交警、检察院、法院，用追捕逃犯一般的铁面无私和黑包公般的大义凛然，抓捕并惩处那些不知死活的醉鬼。说到底，惩罚是唯一标的，仿佛惩罚了，醉驾就解决了。殊不知，野火烧不尽，春风吹又生，今天是一个，明天是一群，怎一个“抓”字了得！如果执法系统渗透到生活、消费甚至家庭等等层面，通过生活方式、消费方式的规范、约束，则可以从源头上消弭醉鬼的产生。长期以来，存在着一个显性的误区，即法制的推广是新闻媒体的事。事实上，媒体是一个独立的行业，它遵循的是按新闻规律办事，而新闻规律不是法治规律，这是两个完全不同的概念，它的行业准则是新闻性与时效性，它的运作性质客观上传播着法制法规，但是，它的理解角度，它侧重的题旨，也许与立法的初衷相差太远。一旦把这个职能付诸新闻媒介，且对它产生依赖性，恰如一场天真的儿戏。

3.执法方法上，要形成双着陆。也即一硬一软。在中国，执法上从来不担心软，现有的政治体制，把执法为民与立党为公捆绑成一个概念，执法的态度与质量，直接上升到党性原则，并成为在政治上与中央是否保持一致的衡量标准。从建国以来的六十多年间，中国执法系统形成峻严苛猛的铁血风格，这种风格在有效护卫共和国政权和社会稳定的同时，也招致国内外的诟议重重。党的十七届六中全会关于加强文化建设的决议，释放了一个重要信号，也给执法系统一个破茧而出、重塑形象的千载良机。枯燥，刻板，僵硬，尖锐，峻厉，告别这种模式，是时候了。路在哪里？在“方法论”上。必须形成硬执法与软执法两套体制。软的这一套，就是用文化载体搭载执法，要求执法主体以独特的粘着性，与生活方式、文化方式、社会运转方式、甚至居家模式牢牢地粘贴，比如通过在社区、学校、大型机构、社会团体、类型人群等设立推广、劝喻和监督系统，法制法规的推广如影随形，它是送上门的关心，是生活的指导，是柔软却坚韧的约束。这种模式着眼点在教化与事前阻止，它是社会政治经济发展到一定高度后形成的高度人性化的体制，与中共以人为本的治国之路异曲同工。它必须形成刚性的制度，形成硬指标和硬要求，形成监督与考核模式，各级人大系统、政协系统不但要介入，且要成为自身履职的重要内容，同时纳入媒体与舆论的监督。可以预期，执法的到达率与有效率必将大大提高。

三、人才是关键

1.培养与引进复合性人才。现在的队伍现状，显然无法适应文化转型。政法系统的干部，以政法专业人才为主流，鲜有复合型人才。即使特招一些特殊人才，也多用于某些特殊的方面。面对转型的需要，我认为要从以下两个方面突破。一是根据体制转轨的需要，在政法队伍的建设上，除了专业人才，要成比例地、足量地配置与引进多方面的人才，也就是双主体中软执法那一块的人才，队伍构成的改变，将对转型产生决定性的影响。必须注意的是，这是一种颠覆，不是修修补补，不是和和稀泥，不是打马虎眼，而应该是货真价实的改变。二是应对市场需求，教育体系、特别是高等教育这一块要开设相关复合专业——政法与大文化的复合，这种新型人才的培养，将直接改变政法系统队伍的生存业态，给转型带来决定性的影响与推动。

2.对现有队伍进行复合性培训。政法系统的文化转型不是一蹴而就的事，但等具备了批量人才再实施，显然也不靠谱。现在的队伍，从转型的要求来看，专业集中，知识面窄，文化内涵少，刚性突出，改变这种现状需要分两步走。第一步，对队伍进行全面的复合性培训，提出具体的、系统化的培训要求，制订切实可行的培训计划，用扎实的措施落实到位。可以分批、分层次、分类型实施，培训要纳入考核，不走过场，不搞形式，切切实实地换脑换思维，切切实实地转变观念和知识结构。第二步，在全员培训的基础上，根据组织构架要求，从现有队伍中，遴选一批综合素质好、复合性强、个人能力突出、具有发展潜力的干部，进行重点强化培训，形成一支先头部队和急先锋，撑起转型工作的框架，确保转型的早日实施。

3.建立一支骨干队伍。骨干是个纲，纲举目张。政法系统的文化转型，骨干的带头与示范作用十分重要。骨干在这里的作用，主要指两个方面。一方面，是由骨干挑起软执法一块的大梁，成为文化执法的中坚力量。比如在监狱，如果监区设立文化专员，赋予相应的职能与任务要求，由骨干出任这个职务，随着文化执法的铺开，监区监管与改造的质量与效果，传统监管与之相比，肯定不可同日而语。另一方面，骨干的示范作用极其重要。还是拿监狱来说，如果一个监区文化执法做得好，会很快形成典型与经验，给其他监区甚至给整个监狱系统形成模式与范例。骨干作用还有一个明显的好处，是形成一种氛围，形成一种推动，形成竞争，形成气场，尤其是政法系统的文化转型，是本世纪中共推动民主与法制进步的一个重要杠杆，所以，选好用好骨干，至关重要。

综上所述，中共十七届六中全会关于文化建设的决议，给中国政法系统的文化转型提供了前所未有的机会。牢牢抓住这个机会，不但能整个政法体系的创新带来华丽转身，更重要的是，它还是落实“三个代表”和科学发展观的一个最好的政治注解。