城市化与生态环境协作发展的影响因素

一、产权制度对于生态环境资源的优化配置效应

现代社会的产权制度是与生产中效率这一概念相关联的，效率概念要求每一种物品均由该物品最低成本的生产者来生产，而每增加一单位的生产则须依照成本由低到高的次序由成本相对较低的生产者来完成。产权制度的安排会影响产出，产权制度使所有者有很强的动力去寻求带来最高价值的资源的使用方法，而所有权和契约的自由产生影响经济主体行为的激励，使之提高生产中的效率，生产的效率因此是私有产权的重要结果。对于生态环境的产权制度和生态环境资源①的使用效率而言，前者是后者必要的、相当的条件。

但是从我国的经济社会发展历程上看，由于认识和理性的有限性，界定生态环境的产权不可避免地带有某种局限性。因为缺乏对于生态环境实施严格制度化并提供相应的法律力量保障的过程，生态环境作为“公共品”与“自由品”可以无价获取被作为普遍的原则来看待，结果，这种无产权的制度安排产生了大量的低效率的结果，引发了不少的生态退化与环境污染问题。那么产权制度是如何实现对于生态环境资源的优化配置呢?以水环境为例，基于产权制度的生态环境资源配置方式如图1所示。假设有一片可以自由排污的水域，一个企业的排污量的多少将减少其他人的预期产量(假定产量与排污量之间存在同向的增长关系，即产量越大，排污量越多)，因此存在外部不经济，企业个人行为优化的结果是向水域过量排放污染物。图1说明了这一点，图中横坐标表示沿岸企业的数量，纵坐标表示处理排放污染物的成本或支付给他人的工资。AP是平均产量曲线，MP是边际产量曲线。如果W代表其他替代行业的工资，竞争均衡状态下的企业数量是OB，此时一个企业的平均排污量是其从事其他行业获得的工资。显然，此时每个企业的排污活动都将增加他人的成本。因为企业数量太多，企业的边际社会产出低于其他行业的边际产出价值。产权方法可以纠正这种与资源环境自由使用相关的低效率问题。假定通过某种产权拍卖的形式，将水域的产权从共有转为私有。再假定水域的产权所有者寻求行业生产的利润最大化;为组织企业生产，支付工资W。利润最大化的结果意味着水域的所有者将只雇用OA数量的企业，使企业的边际产品的价值等于工资W，排污的企业数量将减少AB，水环境的污染将随排污企业数量的减少而减少。可见，产权界定清晰的结果是使环境资源的配置更为有效。基于以上的分析，可以得出，生态环境产权的确定与否影响着环境资源的配置效率，在产权缺失的情况下，普遍的低效率问题得不到解决，环境污染加剧;在产权得到清晰界定的情况下，生态环境资源的配置效率显著改善，环境得到保护。

二、中国城市化进程中的生态环境问题与生态环境产权制度

2007年美国次贷危机爆发并迅速波及世界各国，受世界性经济危机的影响，中国以往的出口驱动型经济面临重大的挑战。调整结构，促进消费、扩大内需，实现经济发展模式的转变成为我国当前和未来经济工作中的关键所在。而为了实现上述目标，一个有效的途径就是要加快中国的城市化进程。城市化将作为引领未来经济发展的主动力并将步入快速发展阶段，这对于我国将产生重要的经济利益。然而，在城市化快速发展的过程中，资源短缺与环境破坏问题日益严峻，大气、水体、固体废弃物污染屡见不鲜。产生这种结果的微观机制在于:

一方面，在我国经济社会发展过程中，一定程度上仍遵循着传统经济学对于生产要素的认知，生态环境并未作为关乎产出的重要的生产要素来考虑。按照古典宏观经济学模型的基本观点———供给创造需求，社会的总产量依赖于社会的总供给。在描述投入与产出的生产关系的生产函数中，即所费和所得的一种函数关系中:y=y(N，K)其中y代表一定时期的产出，N代表劳动的投入，K代表资本的投入。从这一简化的函数关系中不难看出，产出仅随就业量、资本量的变化而变化。生产要素的构成中，环境这一实际生产要素却未被列入。

另一方面，从产权理论的视角来看，由于产权的缺失，生态环境作为“共同财产”、“自由物品”不存在一个市场价格，这就意味着生产者可以无需付出代价就可使用生态环境这项资产，环境成本无法内化于工业化生产的生产成本中，于是在我国城市化的快速发展阶段，就会出现污染物排放加剧的现象，此时对于生态环境这项资源的配置也就是无效率的。由此，在理论上也就可以发现，在城市化高速发展而不变革生态环境的配置机制的条件下是无法形成有效的环境治理机制的，从而难以矫正传统的环境资源利用方式，难以实现城市化与生态环境协调发展。而目前我国在生态环境领域还没有明确提出产权的概念，长期以来生态环境一直作为公有资源被无偿占有。我国《宪法》中规定，矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等资源(生态环境也作为一种资源)都属国家所有，即全民所有。站在环境使用者的角度，如何确定适合我国国情的生态环境产权、产权的初始分配如何实现等目前都没有通过法律形式明确地确定下来。虽然我国目前对于生态环境保护的新的理念是“建立和健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，其背后都涉及产权的实质，但是生态环境基本上仍廉价或无偿使用，产权的缺失仍是一个被忽视的问题。

目前，优化环境资源配置、解决我国生态环境污染问题的环境治理措施一般是基于政府的“命令—控制”型管制理论，而缺乏基于市场的政策工具，如排污行政许可制度和排污收费制度。而我国目前所建立的排污许可证制度和排污费制度仍具有传统的“强烈的行政管理”色彩。尽管这种行政性的生态环境治理手段具有动员资源和增强政治压力与组织压力的优势作用，在一定程度上会减轻城市化的快速发展对于生态环境的压力，但是不能从根本上改变对于生态环境资源进行优化配置的低效率性质，片面地认为一切可以用行政命令来纠正，从而不能形成一种改善环境质量的市场竞争压力或非行政压力，难以保证生态环境资源配置的高效率，难以实现生态环境资源配置的帕累托改善。

同时我国目前的环境治理措施有其内在的不足，具体表现在:(1)排污许可证无偿取得。这一方面意味着目前我国企业可以在无任何竞争机制的条件下，无需付出成本直接被授予排污的权利，企业排污简而易行;另一方面意味着对于企业排污缺乏有效的约束。(2)排污费与后期环境治理成本差距甚大。不能诱使生产者不断改善生态环境质量，调整产品结构。据测算，我国排污费的缴纳标准仅相当于后期治理污染所需成本的20%，而一旦排污超过许可标准，处罚费用与污染治理成本相比又显偏低，所以企业宁肯排污受罚也不愿付出成本改善环境。［2］一般而言，市场经济制度可以引导资源的最佳配置，而市场制度建立在交换的基础上。所谓交换，实质就是所有权的交换，因此，明确生态环境产权非常重要。基于上述分析，在我国城市化快速发展进程中，生态环境污染问题产生的根源在于生态环境作为公有资源存在着所有权的缺失情形，即产权的缺失。假若产权制度被清晰地界定并被严格制度化，同时获得法律的保护，那么就可以改变生态环境的公有资源性质，通过市场有效地组织经济活动，实现生态环境的优化配置。因此，传统的集权式的资源配置方式，使得经济发展只能依赖于以资源的高消耗为基础的外延增长方式。在目前我国城市化快速发展进程中，不改变现存的廉价或无偿的生态环境使用制度，城市化与生态环境的协调发展就难以实现。实现城市化与生态环境协调发展依赖于以产权制度为基础的高效率的环境资源配置方式。

三、我国城市化与生态环境非协调发展的因素分析———基于产权理论的视角

在我国，生态环境作为废弃物的接收者一直被无偿使用，由于对其所有权缺乏一个清晰而明确的界定，因此生态环境产权不明确，当然无法实现交换，不能交换，生态环境的优化利用就会受阻，于是，通过市场机制难以解决生态环境资源配置的效率问题，进而导致城市化与生态环境的非协调关系。这里侧重于从产权理论的角度考察产权缺失的环境治理制度下城市化与生态环境协调发展的受阻机制。

1．环境成本外化的工业化生产模式对协调发展的制约。产权缺失产生的直接后果是形成生态环境无偿使用制度下的成本外化的工业化生产模式。在此种模式下，由于存在着所有权的缺失，为提高生态环境质量所做的努力的成本———为弥补环境污染所产生的环境治理成本，被外部化，即由于对于生态环境这一公共品来讲，无法通过价格信号来反映该资产(生态环境)真实的稀缺程度，从而导致产品的价格中未能充分反映环境损害的成本，结果这一部分环境污染外化于产品或服务的价格构成当中。因此，不能激发生产者努力提高资源利用效率的进取精神，不能促使生产者在生产过程中尽可能避免低效率地使用生态环境资源，不能鼓励生产者自主地不断追求和采用更为有效的生产方法和生产工具，不能诱使生产者调整产品结构，逐步转向环保型产品结构。［3］结果，在生态环境产权制度缺失的情况下，一般的生产者自行进行环保型生产是非常罕见的。在我国城市化的发展过程中，经济发展偏好于传统的污染密集型的产业结构。为保护生态环境所需的制度构建难以实现，环境资源的利用缺乏效率便难以避免，使二者的协调关系受阻，成为了城市化与生态环境协调发展的制约瓶颈。

2．产权制度缺失强化了生态环境对城市化的约束效应。生态环境产权制度的缺失导致对低效率的生产方式未能形成直接的约束，也导致城市的产业部门内源创新潜力不足，产业结构优化调整的速度缓慢，集中于传统的粗放式的模式，加剧了生态环境污染。而生态环境的质量水平直接关系到城市的人居环境质量和自然资源的存量水平，从而影响到城市化的发展水平。因此，高质量的城市化依赖于良好的生态环境;反过来说，低质量的城市化是恶劣的城市生态环境的必然结果。近年来，我国一些城市中出现的生态环境问题已经对城市化的进一步发展产生了制约作用，资料显示，目前全国661座城市，几乎个个都以工业为支柱产业，工业污染严重超过环境容量，日益恶化的生态环境形势已经限制了城市化的进一步发展。国内许多大城市重庆、沈阳、抚顺、上海由于大气环境污染严重已经被世界卫生组织列入污染最严重的城市之列;由于城市工业废水、生活废水的排放，重金属和有毒化学物质对城市水体产生威胁;工业固体废弃物和居民生活垃圾已经使全国2/3的城市处在垃圾的包围中，人口的转移开始倾向于生态环境状况较好的地区。可见，所有权的缺失是生态环境质量下降的基本原因，是城市化受到制约、城市化与生态环境协调发展受阻的基本原因。基于上述分析，生态环境产权制度的缺失是造成城市化和生态环境非协调关系重要原因之一。随着新型工业化战略的提出，我国的城市化要走的必将是可持续发展之路。新型工业化战略具有资源消耗低、环境污染少等特征，由此推动的城市化过程必将是与生态环境协调发展之路。因此，为达到新型工业化战略的预期成效、促进城市化与生态环境的协调发展，不触动生态环境的产权制度、不充分发挥市场的力量显然是不行的。

四、我国生态环境产权制度确立的前提条件

前已提及，基于产权的视角，明晰的生态环境产权制度成为实现城市化与生态环境协调发展的关键性因素。要通过建立完善的产权制度来消除生态环境资源的严重低效率问题，首先需要透彻地了解产权制度确立的现实基础，并借助由此获得的认知来对可供选择的改革方案的有用性做出评价，从而提高产权制度建立过程中的效率，降低试错成本。鉴于我国的经济社会发展过程中政策层面、经济层面、社会层面等存在需要突破的藩篱，在探讨如何确立生态环境产权制度时，更要立足于中国的基本国情和发展阶段，认识到客观存在的现实基础，在此前提下探索中国城市化与生态环境协调发展的有效措施。

1．生态环境产权制度对就业产生的影响。关于生态环境产权制度与就业问题，理论上可以推导出两种截然不同的效应:一种是在发达国家，建立产权制度对就业产生的影响较小;一种是在发展中国家，建立产权制度可能会带来更多的就业损失。之所以如此，是因为一国清晰的产权界定并得到有效保护，会提高环境规制的效率和严格的环境治理管制效果，同时生态环境污染的治理成本被内部化，增加了企业的生产成本，推动产品的价格上涨，产品的需求下降，从而对企业的就业产生影响。这一效应，对于发达国家而言，因其产业构成多为资本密集度相对较高、非劳动力密集型产业，对就业不会产生显著的影响;而对于发展中国家来说，劳动密集型产业在产业构成中还占有相当的比重，建立产权制度对人口就业产生的影响会更为明显。就我国目前情况来看，由于正处于城市化快速发展阶段，城市中的人口数量呈现出快速增长的趋势。资料显示，到21世纪中叶，中国城市化率将从现在的37%提高到75%左右，这就意味着每年约1000～1200万人口从乡村转移到城市才能满足现代化进程的总体要求。可见，未来城市中的劳动力就业是一个值得各方慎重思考的重要课题。如果忽略了中国的人口就业问题，只为单纯地改善环境，将会减少就业机会从而产生劳动力就业问题，进而影响社会关系的稳定与和谐。于是，生态环境产权制度的建立并得到有效保护，会提高环境治理的效率，但人口就业也会面临由于建立产权制度产生的负面影响。正如Mehmet(1995)所说:“由于发展中国家自然资源丰富但人口密集，发展中国家再就业与环境之间将存在两难选择。”［3］

2．建立完善的环保市场机制具有复杂性。中国当前正处于经济体制转轨时期，在从计划经济到市场经济过渡的进程中，传统体制与现代体制间不可避免地存有众多的矛盾与问题，其中的根本问题是传统的计划经济体制下的普遍低效率问题。这一矛盾的解决不能一蹴而就，需要做出一系列艰苦的努力。由于制度结构安排，中国传统的集权体制下生产力长期停滞不前，资源配置的经济效率过低，这也体现在对于生态环境的利用上。建国初期，经济发展表现出了经济结构过度重型化，资源和环境的廉价或无偿使用普遍存在，传统的环境使用制度缺陷使环境污染问题日趋恶化。然而通过市场机制改善经济发展的绩效和生态环境的愿望始终是存在的。市场制度建立在交换的基础上，而交换实质上是所有权的交换，没有产权制度的显著改善，就不会有资源配置机制的显著改善，就不会有生态环境整体质量的显著改善。但是政府体制的改革步伐却未能协同配套，以及行政性的生态环境治理手段有其内在的不足，并且如果环境资源涉及的产权的主体过多，那么实施产权界定的交易成本会太高，通过市场机制解决环境问题将会受阻。而这种行政体制的转变和环境治理手段的改进实施起来需要一个长期过程。因此，一个完善的生态环境保护市场机制的建立还需要我们付出长期的努力。

五、建立、健全生态环境产权制度

通过上述分析可知，目前我国生态环境产权制度的缺失作为一个重要的因素影响着城市化与生态环境的协调发展，在城市化的快速发展进程中，以我国经济社会的现实状况为基础，尽快建立、健全生态环境产权制度有助于实现城市化与生态环境协调发展。具体而言，首先，有必要加强界定环境产权的受益方和受损方权利主体工作。按照科斯定理，对于公共品所属的权利主体需要一个清晰的界定，而不论其主体是排污者还是受害者。因此在实际中，若想通过市场机制达到解决问题的最优方案，就需要对权利主体有一个清晰的界定。因此需要加强环境产权主体的界定工作，包括发达地区对不发达地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群、下游对上游、两高产业对环保产业进行产权体系的各种权利的分配，明确份额，以实现全国区域保护生态环境的公平性原则。其次，建立与完善法律法规，提供充分政策依据。清晰界定的生态环境产权制度需要在有利的制度安排下得以实施，正是在有效的法律、法规的支持下，产权制度才能充分发挥其对于生态环境资源的优化配置作用。因此需要有针对排污权交易和有偿使用的具体政策和法律依据，从而有利于明确各方的交易地位，规范排污权的分配等。最后，建立严格的环境产权保护奖惩机制。要对受益地区推行使用者付费与破坏性赔偿制度。凡是对环境造成损害的地区、企业或者个人，谁也不能随意无偿享受生态环境。

作者：孙慧宗单位：吉林大学东北亚研究院