地方档案法规建设的实践与思考

地方档案法规建设是国家档案法制建设的重要组成部分，是推进依法行政，建设法治政府必不可少的基础环节。档案行政管理部门作为地方档案立法的主要起草部门。肩负着地方档案法规体系建设的重要任务，是政府立法工作的一部分。近年来，哈尔滨市档案局先后制定并提请市人大、市政府，出台了一系列规范档案事务的地方法规和政府规章，对加强全市档案法制建设，促进档案事业发展进行了富有成效的探索，积累了有益的经验。

一、地方档案法规建设的实践与社会效应

依法治档，必须依法行政，而依法行政，首先要有法可依。哈尔滨市档案局于1998年下半年开始酝酿制定《哈尔滨市档案管理条例》(以下简称《条例》)。在市委、市人大和市政府的关心和重视下，经过大量的调查研究，广泛听取各方意见，历经数十次修改，于2003年经市人大常委会审议通过，经省人大常委会审议批准，自2003年9月1日起施行。《条例》共34条，是哈尔滨市第一部规范全市档案和档案工作的地方性法规。《条例》的出台着重解决了档案登记、监管，档案丢失、损毁补救等问题。

2004年，为依法规范全市召开的国际性、全国性和地方性重要会议，举办和承办有重大影响活动(包括重大突发事件)形成的档案，起草制定了《哈尔滨市重大事项档案管理办法》。这部政府规章的出台，将全市重大事项档案管理纳入依法治档的轨道，有效保护了国家档案资源。市档案局以此办法为依据，先后对“韩国周”、“松花江水污染事件”、“中俄峰会”、“冰雪节”等重大事项档案管理工作进行了全程监管和重点指导。

2005年，为了解决企业职工因档案丢失、损毁无法办理养老保险、社会低保、相关福利待遇等社会生活实际问题，与市劳动局共同起草制定了《哈尔滨市企业职工档案丢失损毁补办认定办法》。这部政府规章的出台，维护了企业职工的合法权益，受到广大市民的高度赞扬。仅2006年一年，有关部门依据此办法共为企业职工补办认定档案近6000件，维护了社会稳定，促进了和谐社会建设。

2006年，为依法有效整合档案资源，改变全市各级综合档案馆馆藏内容单一、结构设置不合理等问题，起草制定了《哈尔滨市档案征集办法》。这部政府规章的出台，对强化全市档案资源的有效管理，为经济、社会和文化事业发展服务具有重要意义。仅方正县档案馆2006年接收征集专业档案4400余卷，馆藏专业档案达到1万余卷，由原来占馆藏量的17.33％，上升到26.2％，为强化档案馆公共服务能力奠定了基础。

2007年，为进一步明确职工档案管理范围、内容、方式、标准等，适应经济发展和新型劳动力市场发展的需要，起草并提请市政府出台《哈尔滨市职工档案管理办法》。该办法已列入2007年市政府立法工作计划。这对实施民生民计工程，促进和谐社会建设将起到促进作用。

近年来，哈尔滨市档案局还先后制发了《电子公文归档管理实施细则》、《哈尔滨市村级档案管理办法》、《加强社会医疗保险档案工作意见》等一系列规范性文件。区、县(市)档案行政管理部门也相继制定了《平房区村党支部书记离任档案管理规定》、《方正县外出农民工档案管理暂行办法》等有地方特色的规范性文件，有力地促进了地方法规体系建设，取得了良好的社会效应。

二、地方档案法规建设的原则和工作思路

实践中，我们遵循“实践需要、条件成熟、特色鲜明、重点突出、切实管用”的立法原则，并以此确定了工作思路。

一是体现立法的可操作性。地方法规的精髓在于根据国家和有关上位法律、法规的精神对其进行补充和细化，条文尽量做到明确具体、简明扼要、备而不繁、切合实际。如《档案法》对档案管理登记工作没有做出规定，省条例第二十五条虽有登记的规定，但只是原则规定。我们在制定《条例》时，提出了具体办理档案登记、变更或者撤销手续时限的规定。地方立法不是“宜粗不宜细”而是“宜细不宜粗”，尽可能对规范的事项做出明确、具体的规定，确保地方档案法规有较强的可操作性。

二是力求立法的创制性。对没有规定而实践中急需做出规定的事项做出规定，是体现地方立法创制功能的一项重要内容。在制定地方法规时，要着重解决本地区实际存在的需要要由法律来调整的，而不是对国家和有关上位法规的简单翻版，要考虑现实需要。如档案信息化建设，《档案法》和省条例对此没有做出规定。我们在制定《条例》时，对各级档案馆应当建立档案信息服务网络，简化查阅手续，向社会提供公开查询服务进行了规定。随着政务公开工作全面开展，各级档案馆依据这一条款，在工作中发挥了独特的作用，体现了地方立法的创制性。

三是立足立法的前瞻性。在社会转型、体制转轨的特殊历史阶段，地方立法要正确处理公共利益和公民的合法权益关系，维护最大多数人的最大利益；要正确处理强制与引导的关系，注意发挥法律规范的引导功能；要正确处理立足现实和改革创新的关系，力求不断有所创新。如职工个人档案的保护，《档案法》和省条例对这一问题没有规定。我们制定《条例》时，对职工个人档案发生丢失、损毁的，要求有关单位必须采取补救措施。这一条款与《宪法》中强调“公民的合法权益不受侵犯”精神是一致的，彰显了以人为本的思想，体现了地方立法的前瞻性。

四是突出立法的针对性。法律的生命力在于其针对性。地方立法确定立法内容时，必须是客观存在的，不能是主观想像的；必须是反复出现的，不能是偶然发生的；必须是普遍的，不能是个别的。如档案征集经费问题，《档案法》和省条例对这一问题没有规定，国家档案预算项目虽有此科目，但地方将其列入预算的寥寥无几。我们在制定《哈尔滨市档案征集办法》时，强调了“市及区、县(市)人民政府应当加强对档案征集工作的领导，将档案征集所需经费列入同级财政预算”，这种条文，相对于其他法规、规章保持了自身独特性，体现了地方立法的针对性。

三、进一步加强地方档案法规建设的几点思考

经过近几年地方档案法规建设的实践和探索，我们虽然对档案立法工作规律有了一定的了解和掌握，但立法所涉及的事项和所选择的角度仍需要引起我们更深层次的理性思考。

一是要充分借助新闻媒体，加强宣传。任何一部法律、法规的出台，如果得不到新闻媒体强有力支持，是很难得到社会普遍认可和贯彻执行的。在档案工作至今尚未得到充分重视的情况下，行政相对人能够真正意义达到读法、懂法、用法、守法的程度还不够。只有不断加大社会宣传力度，营造一定的舆论氛围，才能收到良好的效果。

二是拓宽立法项目的来源渠道和起草渠道。为避免立法带有过重的部门色彩，应当在实践中努力拓宽立法建议项目的来源和起草渠道，面向社会公开征集立法建议项目，然后按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾原则，科学合理选择立法项目，制定计划，设计立法形式和内容。

三是探索建立立法的成本效益分析制度。国务院公布实施的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执行成本和社会成本。对此，应逐步建立起立法成本效益分析制度，积极探索节约立法成本的新途径。

四是扩大立法的公众参与程度。积极争取，建立多种征求意见的模式，全面落实公开征求意见、立法听证等制度，使广大人民群众从立法源头开始参与地方立法活动的全过程，使地方立法更好地集中民智、体现民意、顺应民心，提高立法的质量。

五是加强立法理论的研究。专门从事立法工作的机构和人员，应经常并且善于总结立法经验，注重和专家、学者的交流。同时应加强立法理论的学习和研究，不断提高自己的政治素质和业务素质，使自己所从事的立法工作能够建立在坚实的理论基础之上。