城市化:加快户籍改革是关键

中国目前要深化的诸项改革中，户籍改革无疑是个焦点。户籍改革的背后是城乡“福利差”。农村户口转为城镇户口，在公安部门户籍登记的技术处理上，分分钟都可以实现，但是否让新进城落户的农民瞬间或终能享受到城里人的“待遇”，却是不容回避的真问题。在上海金融与法律研究院举办的户籍改革论坛上，三位专家对户籍改革提出他们的看法与建议。

张思思（上海财经大学经济学院及高等研究院副教授）：现有户籍制度的主要问题，包括影响了城市化进程，阻碍劳动力流动，限制了流动人口消费、住房消费，还限制了平等教育和平等就业的机会。2014年7月份，国务院的《进一步推动户籍改革制度意见》中，虽然对中小城市是有一些放松政策，但是对特大城市，像北京、上海，会有更加严格控制人口的趋势。

户籍制度放开对房地产影响。中小城市户籍制度放松，有助于中小城市，特别三四线城市房地产发展。新常态下，三四线城市房地产库存积压非常严重，如果不消耗库存，这个房价下跌是不可逆转的趋势。目前，一系列非常大的金融方面刺激政策，在短期对房地产市场还是有一定的刺激作用，但是这种刺激作用在长期上，肯定是慢慢地减少、减弱。所以，户籍制度放开，还是会有比较正面的作用，特别对房地产市场的发展。

对于教育的影响。高等职业教育研究在很多国家也是比较热门的话题，因为以前是比较容易受到忽视的话题，对职业教育回报率研究比较少。但是现在越来越多的本科教育的问题也呈现出来，拿到学位，只是作为一种符号，并没有真正学到能够在工作岗位对接的这样一种技能和知识。职业教育恰好弥补这样一个缺口，而且它对人的学习能力要求，可能并没有那么高，不是靠死读书能够拿到学位，更多学到的是一种实际的技能。因此，要通过职业教育来实现户籍人口流动的渠道畅通。

户籍制度改革对教育的影响。一方面如果能慢慢放松户籍制度，确实能够实现教育均等化的理论，但也会受到现实教育资源约束的影响。最主要是均等化和教育资源限制的矛盾。根本的解决出路，只有通过增加教育资源这样一种途径，解决当前的主要矛盾。另外，严格控制特大城市人口规模，带来留守儿童教育问题越来越严重，留守儿童、流动儿童教育问题都严重。

何万篷（上海前滩新兴产业研究中心主任）：低成本劳动力无限供给，造就了中国制造，现在，中国到达了刘易斯拐点，因为成本上去了，成本一上去没有办法无限供给。

人在哪里，生意就在哪里，产业就在哪里，这就是马太效应。大城市越来越大了，只要集聚了就要升级，就要转型，就业岗位多、产业多，财富的机会就多。而广大的三四线城市，特别是非县城的乡镇空心化最触目惊心。

因为市场经济它是流量经济，一个是流动，一个是停留。所以，我们看到非本地人口带着资源、带着创新的激情、带着脑洞大开的精神过来以后，这是流进，但是我们要创造非常便利的条件，能够让他流出去。但是，我觉得让他流出去和留下来，这两个要匹配好。

我觉得应该有更好的沟通机制，各方面都要有。比如由管理者、用人单位、人才、劳动力资源、各种利益代表者组成一个像共同体的对话平台，否则大家都很苦恼。管理者没少花力气，老是被冤枉，老是被误读，他也觉得窝囊。劳动者觉得上海从来就是引领城市，突然之间就进不来，或者来了以后，享受不到阳光下共享式的资源，对这个城市长远的、终极的竞争力一点好处也没有的。所以，像今天的场合应该更多，只要大家敞开心扉多交流、多碰撞，办法总比困难多，总能找到解决的办法。

顾长浩（上海金融与法律研究院学术委员会委员、前上海市政府法制办副主任）：产业升级和市民化，怎么实现这样一个政策目标，是我们当前的重大问题。我们感觉中国这方面目标是清楚的，怎么达到这个目标不清楚。从我从事的领域，我认为这个问题是能够解决的，但问题是没有解决。

当我们今天讨论这个议题，要制定政策，我们立法的时候，这个情况有没有改变。经常会有一个问题――围城效应：开始我想进来，进来以后我又站在里面，说明了这个立场基点本身会发生重大的转变。

我觉得，户籍改革表面是人口流动问题，实际上是基本公共服务均等化问题。美国和德国差不多，住在乡村跟住在城市没有多大差别。我们为什么现在有这么大的问题，我们基本服务均等化差别很大。

从这个角度来讲，2014年7月份国务院发的文件大方向是明确的，问题是如何实现。我们不指望系统性问题在一天内能够解决，但是能不能解决一些非常具体的问题，比如我们讲的公民权利平等性考虑。如果从家庭关系融洽性考虑，一个农民工在一个地方就业，比如他有稳定就业，就必须给他子女同等的义务教育。这条法律如果提到全国人大讨论，是很容易通过的，但问题是现在好像中央把这个任务交给地方了。那问题来了，北上广深，大家都不想这个方面走第一步。

我们面临三个层面要讨论的问题，第一个国家之间，第二个省市之间，还有一个，上海内部可能会有差别。比如说，上海的学区房，好的学校的规定是区政府定的，为什么市政府不能规定？我认为这不是一个问题。我以前一直强调，我们不能简单地把国外的绿卡制度移到中国。没有全球公民平等权利，国家之间的差别，国家之间的公民是存在不平等的。当然，我们要追求这样一种平等，是未来的事情。问题是我们如果把绿卡制度移到国内来，问题就大了。就产生一个问题，省市之间的公民不平等，而且法律上也允许它不平等。所以，户籍制度，实际上在法律上隐藏着这样一个重大问题。这不是简单的户籍制度问题，也不是经济学的问题，法学方面也介入太少，这是很大的问题。

比如，上海蓝印户口，以前要发展经济，要发展房地产，所以有蓝印户口。等到房地产发展差不多了，蓝印户口取消了，觉得房地产已经非常发达了，市场非常繁荣的，就不需要蓝印户口。所以，我觉得这方面政策调控上，问题很大。今天作决策，站在什么基点，要从什么方向考虑，这个问题应当是个顶层设计，然后给地方政府一定的自。

从蓝印户口发展到居住证制度，我并不是很赞同。你简单地把国外绿卡制度移用国内，我不反对积分制，积分制可以给特殊才能、特别需要的人才加分，但是从法律角度，从公平性角度来讲，从法律要为行为后果一个可预期、期待的角度来讲，首先应当是让每一个进入这个城市的人，想在这个城市长期可居住的人，有一个可期待的问题。引进人才马上给他常住户口，但是蓝领，至少要给他希望，如果他努力工作15年，能不能给他市民同等待遇。特别是养老，因为现在有一条规定，实际上已经为外来人口，在这个地方享受社会保障划定年限――缴养老金15年，就可以在这个地方领取养老金。实际上国家法律层面已经设定了这个期限，关键能不能真正具体法律化。当然，这当中还有很多问题，比如说公共服务均等化，还有教育、卫生。

如果站在政府角度要做决策，考虑的因素很多、很复杂。从法律角度，首先考虑大的原则，什么地方相同，什么地方相异。立法所的角度所面对的平等，至少某一类的应该平等的。但问题是这类平等，在一定时间、空间范围适用，而在什么时候范围又是有差异的，这是立法者首先面对的。我们讲的户籍制度，就是这个问题。我们客观面对的，至少现在有两类人员，面临二元结构：一个是上海本身有城乡二元结构;第二，外省市人员进入上海的两元结构。我们经常说农民工的二元结构，这个不对。我们面对的二元结构不仅仅指现在的农民，而且越发展到后面，越不是农民的问题。

现在大家讲的基本公共服务，主要是社会权利，还没讲政治权利。现在很多地方的人口结构告诉我们，本地人口占少数。如果哪天《中华人民共和国选举法》作个修改，马上会发生一个颠覆性的结果，可能都是外来人口在这个地区当居委会主任，当村委会主任，如果进一步发展选举，可能他当乡长、镇长，如果发展到县一级选举，可能县长都是外地人当的。这点上也要考虑政治权利。我们今天谈论户籍改革，仅仅局限于经济和社会权利。

我们以前是用行政措施，用限制和鼓励来管理人口流动。今后，应该用产业结构升级或者调整来引导。为什么？国务院户籍改革的文件出台以后，特大城市实际上都有目标，这个目标是控制人口，而不是鼓励人口增加，这是缺乏远见的。我们想一想，当这个城市人口有50万的时候，你能想象100万这个城市未来怎么样的？当有100万，你能想象到1000万是怎么样？到1000万时，我们无法想象3000万城市人口会怎样？实际上3000万城市人口时代马上就到来了，现在要想的是5000万人口到底怎么办？这个城市有没有活力，不是有多少人口，而是这个城市生产力是否还在发展，是不是还有就业岗位。

从人员二元固定向一元融合型转变，目标应该是融合的。现在经济上融合、社会上融合、福利上融合，最后要考虑政治上的融合。要允许外来人口当村主任、当居民委员会主任。当然现在还没到那个地步。

最后，从法律政策到未来不确定性，向未来可预测转变。什么意思？我们户籍政策考虑各种因素以后，还要关注最后一公里。中国最大的问题是决策机制有问题。我们有很好的政策目标，有中观、宏观一系列措施，但是老百姓感受不到。今天户籍制度也存在这个问题，最后一公里怎么实现。