我国农地金融制度建设的经验教训与启示

摘要：我国的农地金融制度建设从1988年贵州湄潭县的农地金融制度试验开始，发展到目前遍地开花的农地使用权抵押贷款，经历了一个逐步成熟的发展过程。本文挑选浙江嘉兴的土地流转经营权抵押贷款和丽水的林权抵押贷款作为案例，将它与贵州湄潭农地金融制度的试验进行对比分析，试图为我国农地金融制度的构建提供有价值的参考。

关键词：农地金融制度；农地使用权抵押贷款

中图分类号：F830

文献标识码：A

文章编号：1006－1428(2011)02－0020－03

我国农地金融制度建设的案例

(一)贵州湄潭农地金融制度试验

贵州湄潭县农地金融制度试验是我国农地金融制度建设早期探索的产物。它的基本模式是：在中央和地方的资金、政策扶助下，成立专门的土地金融机构即土地金融公司(后更名为土地开发投资公司)，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷，服务于县城非耕地资源开发项目。1988年8月，土地金融公司正式成立。1997年湄潭土地金融机构共形成550万元不良贷款，被责令撤销，其资产负债业务并入农信社，农地金融制度宣告失败。

从体制层面上看，土地金融公司是在中央政府和地方政府的鼓励和支持下组建的，具有典型的强制性制度变迁特征。从目标函数上讲，中央政府、地方政府、土地金融公司这三个利益主体有着不同的取向，土地金融公司的日常经营管理受到各种干预。结果，地方政府成为最大的短期利益攫取者，土地金融公司在各种压力下业务中心偏移，资金大量沉淀，运行十分低效，经营陷入困境。

从具体操作层面上看，土地金融公司在资金实力、风险控制、竞争实力上都存在问题。资金实力上，土地金融公司自始至终可支配的资金只有819.667万元，长期以来主要依靠贷款和拆借进行运营，不仅资金稳定性差，而且成本高昂。风险控制上，地方政府往往在项目论证不充分、市场调查缺乏的情况下授意土地金融公司发放贷款。竞争实力上，土地金融公司在存款市场上受网点布局限制，难以与农信社和邮政储蓄竞争，在贷款市场上受业务品种单一、资金成本高等限制，也难以与其他金融机构相抗衡。

(二)浙江海盐土地流转经营权抵押贷款的探索实践

嘉兴海盐县的土地流转经营权抵押贷款，是海盐县农信社在当地政府开展土地流转工作中创新出的金融支农产品。海盐县的农地流转有四个基本特征，即规模化、长期化、规范化、参与主体实力雄厚。这四个特征为农地抵押贷款的发放提供了较好的切入点，规模化、长期化确保了借款主体的资金实力、经营实力和偿债能力，规范化确保了农地流转经营权作为抵押品的合法合规性，使金融机构的法律风险得到了有效控制。

海盐县开办的农村土地经营权贷款全称为“农村流转土地经营权抵押专项贷款”，是抵押人将合法取得的流转土地经营权及地上(含地下)附着物作为债务担保抵押取得的贷款，通常抵押率不超过70％，贷款利率在基准利率基础上上浮20％，贷款须用于农业生产和农业开发。由于当地政府、金融管理部门和农村合作金融机构进行了多方面的前期准备工作，给贷款发放的依法合规、抵押品的处置变现奠定了基础。截至2009年8月末，海盐县农信社已对农村经营户进行“农钻通”抵押贷款授信730万元，发放贷款500万元。

(三)浙江丽水林权抵押贷款的探索实践

林权抵押贷款是集体林权制度改革催生的产物，是指银行向借款人发放的以借款人或第三人依法拥有的森林资源资产做抵押的贷款。伴随我国集体林权制度的改革，各地的林权抵押贷款模式营运而生。相比较而言，丽水的林权抵押贷款开展得较为成功，无论是在确权发证，还是在评估中心、交易中心的组建运作，或者业务的整体覆盖面上都较为成熟。截至2009年11月底，浙江省丽水市通过林权直接抵押、收储中心担保和小额循环贷款等三种方式，面向林农、林业企业和经营大户提供信贷服务，累计发放林权抵押贷款8.2亿元。

丽水林权抵押贷款的成功运作得益于多方面改革创新的成果，集体林权制度改革为其奠定了前提和政策基础，当地政府制定出台的一系列政策文件给林农和金融企业以明确的政策激励和指导性意见，同时其他各个政府部门集体联动建立了较为完善的流转平台，降低了金融机构的后顾之忧，在贷款模式方面，丽水从林权管理实际出发。创新了不少广受林农欢迎的个性化信贷品种。

三种农地金融制度试验模式的比较

将以上三种农地金融制度的构建模式进行比较，就会发现三者在前提条件和发展模式等方面存在诸多差异。湄潭模式的失败表明，农地金融制度的建设并不仅仅是一种金融产品的简单创新，它需要一定的前提条件、发展基础和市场环境，需要各方的积极参与和通力配合，政府部门的单方面意志虽然在短期内能够为推动改革提供便利，但长期来看，农地金融必须依赖于农地流转市场的发育和成熟才能持续稳步推进。

对我国农地金融构建框架的启示

(一)成立专门的土地金融机构是否有必要

农地金融制度的建立必须要有具体承担农地金融业务的组织体系。从国际经验看，农地金融业比较发达的西方国家大多成立了专门的土地金融机构，如德国的土地抵押信用合作社，美国的联邦土地银行；即使是不以专门的土地银行作为农地金融运作载体的日本和我国台湾省，也有类似的机构比如日本早期的农工银行、北海道拓殖银行、后期的农协系统金融机构和台湾土地银行等。

在我国目前的经济金融发展阶段，成立土地银行，发行土地债券需要比较高的制度成本，也面临较高的经营风险，这是因为：一方面农地改革尚有较大的空间，集体土地产权制度改革还没有取得重大突破，农地抵押面临较大的政策法律限制；另一方面从土地银行的业务规模来看，总体业务量不大，还没有形成统一、规范的操作程序，很难仅靠这部分分散、单一的业务品种支撑起一个金融机构的稳健发展，否则，很可能面临贵州湄潭土地银行同样的境地。

综上，对于我国农地金融制度的构建，可以分为两个步骤来走：第一阶段属于过渡阶段，可依托现有的农村金融体系，在具备条件的地区、选择适宜的农地资源，稳妥开展农地金融业务，逐步积累经验；第二阶段，农地改革取得重大突破、农地抵押限制取消后，成立专门的农地金融机构如土地银行，发行土地债券，全面推行中长期农地抵押贷款业务。

(二)农地金融应逐步推开还是全面推进

从宏观经济发展水平看。由于长久以来经济发展不平衡，我国东、中、西部之间，沿海与内地之间、内陆各省份之间经济发展差异较大，农民对土地的依赖程度、农村劳动力的转移幅度、农村社会保障水平等问题都影响到农地流转市场的发育，农地金融要全面推开存在一定难度。事实上，有些地区也并不具备开展农地金融的条件，例如一些经济欠发达的地区土地贫瘠，自然条件恶劣，土地产出低，农地使用权市场价值偏低，不符合抵押品的基本条件，而有些地区受传统习惯影响，农户恋土情结较重，缺乏农地流转的积极性，农地流转市场的供求严重不平衡，难以形成均衡的土地流转价格。

从农地的性质和种类来看，并不是所有的农地都可作为农地金融业务开展的载体，究竟可以从哪些类别的农地人手需要考虑两方面的问题，一是政策法律方面是否合规，二是该种类农地使用权是否适宜作为抵押担保品。农地使用权是否适宜作为抵押担保品考虑的是价值稳定和变现难易程度，主要与当地的经济发展程度有关，具体而言包括社会保障的完善与否、农地使用权的市场价值、农地流转市场的发育等。

(三)农地金融是否需要政府的有力支持

纵观西方发达国家农地金融制度的建立历程，政府对农地金融均给予了包括资金和政策等多方面的大力支持。例如，1917年美国联邦土地银行成立时，由于大多数合作社因经济基础较弱无力向土地银行认缴股金，因此各行80％以上的股金都是联邦政府供给的；20世纪80年代还通过出售由美国国库为担保的公债，向农业信贷系统提供了多达40亿美元的援助。我国1988年贵州湄潭的农地金融实验也是在政府的授意下强力推进的，中央政府包揽了土地金融公司发展过程中的几乎所有重大举措，其注册资金来源也主要依靠政府财政一次性拨入的300万元资金。可以看出，在农地金融制度建立过程中给予支持和帮助各国政府已达成共识。

事实上，问题的关键不在于政府是否支持，而在于政府参与的方式和承担的角色是否适当。无论是资金支持还是政策支持，政府始终不应该是市场交易中的主要参与者。政府只是通过参与、支持等活动来调动市场主体的积极性和主动性，维护运行环境有条不紊，逐步引导市场步入良性循环的轨道。以美国为例，1917年联邦政府认缴的股金截至1931年已经大部分退回，1947年12个联邦土地银行完全成为合作社所有。反观贵州湄潭的土地金融公司，地方政府频频直接干预其日常运营，最终导致地方政府要发展地方经济与土地金融公司自身要生存的目标产生严重冲突。因此，农地金融制度的建立尽管需要政府介入提供指导和帮助，但必须排斥政府直接作为“运动员”代替市场主体作出选择。