团体均衡政策分析模型的应用研究

摘 要 90年代以来，中国同世界建立并加强政治和经济联系的同时，越来越多的国际非营利组织进入国内，或建立代表处，或寻找合作伙伴，或利用他们在专业领域的知识技能涉及国内不同领域的公民治理事务，并产生长远和持久的影响。本文以此为背景，尝试用团体均衡政策分析模型解读境外非政府组织管理中登记注册政策变迁的背景及原因，为今后政策制定及落实提供参考。

关键词 团队均衡政策分析模型 境外非政府组织 登记政策变迁

境外在华非政府组织，指在外国和港澳台地区合法成立、进入中国大陆开展活动的各种社会组织及其办事机构。

进入中国活动的境外非政府组织越来越多是一个不争的事实，据清华大学NGO研究所长王名教授提供的数据，目前境外在华社团的数目在3000到6500家之间。在所有的境外非政府组织中，美国在华非政府组织数量最多。数量大约有1000家。[1]关于境外非政府组织的登记情况，截至2009年，在华已开展业务的266家

美国非政府组织样本中，其中约36家（39%）美国在华NGO以工商的形式注册，30家（32%）没有注册、登记或备案，23家（20%）在民政部登记或地方民政厅备案。也就是说，有正式合法身份的，只占样本总数的10%；占整个美国在华非政府组织的比例不到3%。[1]

一、境外非政府组织登记政策变迁

我国跟公益事业有关的法律有《红十字会法》（1993）和《公益事业捐赠法》（1999），《中华人民共和国宪法》、《信托法》（2001）、《事业单位登记管理暂行条例》（1998）等法律也有一些关于公益项目实施或者免税优惠等相关的条款，但这些仅针对部分类型，并且没有明确说明境外非政府组织具体应参照何种依据。

国务院制定的跟非政府非营利组织相关的行政法规有《社会团体登记管理条例》（1998）、《基金会管理办法》（1988年，2004年修订）及《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998），这是与慈善组织关系最密切的社会组织三大条例，但其中并没有针对不同类型境外非政府组织的登记、管理及相关针对性条款。2014年12月，境外NGO活动拟立法规范制定境外非政府组织管理法，规定设立代表机构登记许可程序。2015年，“境外非政府组织管理法”进行了第二次审议。

全国各地的地方法规根据国家政策及当地非政府组织的发展差别较大，而境外非政府组织聚集地区的地方法规的差别度就更大。从境外非政府组织活跃的几个省份关于登记管理政策的情况看，、四川、广州、深圳、云南等地的法规就非常有地方特色和典型意义。

二、团体均衡模型介绍及在政策变迁中的应用分析

美国政治学家大卫・杜鲁门认为，政策决策的主要任务就是要协调团体间的冲突。政治学家厄尔・莱瑟姆从团体均衡理论视角出发，对公共政策作了如下描述：“所谓公共政策，实际上就是团体竞争在既定时间达到均衡的结果，它代表的是相互竞争的派别或团体坚持不懈的努力为维护自身利益而达到平衡。”[2]团体均衡理论有几个特点：团体不断向决策者施压，决策者不断回应来自团体的压力；团体的平衡由团体的相对影响力决定。

改革开放以前，我国名义上存在着少数的人民团体和群众组织，但这些组织和团体都是各级党政机关的附属部门，不能代表除决策者之外的利益团体。80～90年代改革开放导致了中国社会形态的变化，经济和社会领域开始了市场化和自治化。从上文中基本法和专门法的设立可以看出，为规范基金会和社会团体的迅猛发展。90年代，政府逐步放权，建立“大社会，小政府”，鼓励不同利益团体参与公共事务，共同参与社会治理，直到2000年初，政府出台了一系列关于非政府部门管理的不同类型组织的法规，除了境外基金会在华登记注册有《基金会管理条例》可以遵循之外，其他类型的境外非政府组织尚无明确可循的法律规范。

自2000年以来，国内及国际非政府组织随着经济社会及环境的变化，在类别和规模上均发展非常迅速。例如，艾滋病关爱、同性恋维权、环保机构等都是在2000年之后迅速发展起来的，而我国的专门法律则未能快速跟进管理。需要关注的是，人们为了维护自己的利益不断呐喊高呼，在这样的过程中公民团体意识不断增强。政府不可能承担全部的社会事务的管理职能。大众中受境外非政府组织运作模式和理念影响，逐步开始引入国外内容，在国内开展活动，而由于这部分社会团体的需求和压力，地方政府在2000年后不断做出回应，各地区陆续出台了相应的地方法规，以便平衡团体需求，这其中，又尤其以广州、深圳、云南、四川等地的地方性试点政策尤为突出，因为这些地区是境外非政府组织项目开展集中地，也是政策需求最迫切的地方，民众与境外非政府组织的互动更加紧密，倒逼政府回应压力。

各种不同群体的利益诉求越来越复杂多样。实现这些利益的整合需要塑造新的组织结构形式，各种境外非政府组织的进入以及本土相应非政府组织的出现则是适应了这种利益多元化的需求。因此，国家在2014年12月，拟立法规范制定境外非政府组织管理法，规定设立代表机构登记许可程序。2015年，《境外非政府组织管理法》进行了第二次审议。新草案规定境外NGO组织要上报年度工作计划和资金流向并取得政府的许可，并对其办公室设立、融资活动、项目开展做出了详细规定，其中包括需要在公安部门登记、应当委托当地外事服务单位或者中国政府指定的其他单位办理人员招募、不得在中国境内进行募捐或者接受中国境内捐赠等。

虽然新出台的《境外非政府组织管理法》受到利益群体的诸多反馈，但这个实践已经表明团体向决策者施压获得回应，并取得一定效果。这样一部专门法将比地方短期法规更具有长远意义。境外非政府组织为政策制定提供相关数据资料，并提供资金支持以影响调研和考察信息，同时通过其在媒体舆论、政府关系等方面影响最终政策制定和实施；不同利益大众团体也将通过自身诉求和建议途径等表达影响境外非政府组织管理法的制定和实施。在最终稿法案出台之前，多方利益团体还将进行多次均衡，根据其影响力最终影响该法律的制定和实施，获得维护自身利益，达到平衡。

三、结论

当前我国正处于经济社会发展的转型期，为合理利用外国非政府组织，迎接全球化浪潮的同时又要维护社会稳定，目前中国对境外非政府组织的管理尚处在探索阶段，团体均衡理论模型将继续应用于境外非政府组织在华登记政策中，各方利益在将来一定时间内达到均衡。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：安晓燕（1989―），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生1班。]

参考文献

[1] 彭建梅，刘佑平.美国NGO在华慈善活动分析报告[M].中民慈善捐助信息中心， 2012：15，61.

[2] 赵俊男.公共政策模型的比较与思考[J].党政干部学刊，2014（6）：71-74.

[3] 魏红英，史传林.中国政府对境外NGO管理存在的问题及对策[J].社会主义研究， 2013（5）：89-97.