城镇化建设资金保障机制的要素框架与完善措施

摘 要：有效的城镇化建设资金保障机制，涵盖保障范围、来源渠道、投入结构、政策目标以及制度安排等要素，目前我国城镇化建设资金保障机制还不够健全，原因在于银行层面的惜贷行为、政府层面的财政公共化程度低、市场层面的社会资金准入受限等，有必要采取相应的措施加以完善，如创建新型开发性银行、提高“财权”与“事权”匹配度、厘清政府与市场边界以及加强政府信用建设等。

关键词：城镇化；资金保障；完善

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）03-0030-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.06

一、城镇化建设资金保障机制的要素框架

（一）资金保障范围

新型城镇化发展模式多样化，从不同层面产生大量的资金需求，而在基础设施建设和公共服务、社会保障等方面推进城乡一体化，实现“人的无差别发展”，则是大中小城市、小城镇以及农村新社区建设的共同目标，也是需要资金保障的核心领域。2013年末中央农村工作会议明确指出，到2020年，约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇和约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造，需要配置大量的基础设施和公共产品，包括交通运输、教育、医疗卫生、就业服务、保障性住房等项目，这些项目基本属于非经营或准经营性质，需要稳定持续的资金保障。至于城镇化建设过程中的纯经营性项目，如改造传统产业、发展战略性新兴产业和先进制造业、扶持中小企业以及第三产业，虽然也产生较大规模的融资需求，但本质上属于我国经济发展方式转型的环节和内容，以市场参与为主，不宜纳入资金保障的范围。

（二）资金来源渠道

针对城镇化建设资金保障覆盖的范围，政府、银行以及社会投资者构成资金来源的三大渠道。政策性银行作为金融支持城镇化建设的主力军，需要提供周期长、利率低，数量庞大的开发性资金，并带动商业性银行及其他金融机构加入资金供给的行列；政府作为城镇化建设的牵头者，通过财政支出保障公众尤其是“新市民”对公共产品和服务的受益程度；社会投资者则在公共产品和服务领域放开管制、引入竞争的前提下为城镇化建设提供资金，或直接在资本市场投资城镇化债券。

（三）资金投入结构

城镇化保障资金的投入结构包括两方面的内容：一是不同来源资金的配置格局，即政策性信贷资金、政府财政支出与社会资金的比重结构。政策性信贷资金和政府财政投入虽然在根本目标上具有一致性，但前者更强调市场业绩，后者则更注重社会公平，二者在投资方向和投入数量方面会存在一定程度的非协调性。至于社会资金对接城镇化建设，本质上属于政府与市场如何划分边界的问题，一般来说，政府在公共产品和服务领域放开管制、引入竞争的范围越广，实现资本要素市场配置的效率越高，引入的社会资金数量就越多。二是政府的财政支出中，用于基础设施项目和居民社会保障项目的分配比例，即“硬环境”建设和“软环境”建设的均衡结构，这既是城镇化“以人为本”的目标能否实现的前提条件，也是公众是否真正受益于城镇化建设的评判标准。

（四）政策目标

构建多元可持续的城镇化建设资金保障机制，政府和金融监管部门有必要出台一系列能够充分发挥价值导向和激励作用的政策，并确定统一可行的政策目标，即实现城镇化建设与资金投入增长的良性循环。所谓良性循环，是指城镇化建设通过兼顾社会效益和经济效益，一方面实现政府财政收入的内源性增长，使其供应城市公共物品和建设居民保障项目的实力不断得以提升；另一方面通过实现金融部门和社会投资者的投资预期，吸引更多的信贷资金和社会资本加入资金供应方的行列，保证外源性资金投入的持续和稳定。

（五）制度安排

于政府而言，在基础设施领域提供公共产品服务，容易遭遇资金瓶颈和产出不足的问题，使财政收入与财政支出陷入低效循环，通过引入市场竞争和放松外来资本管制，能在一定程度缓解资金投入不足的问题，但也面临财政收入减少的风险。因此，来自政府的制度供给，能使基础设施领域在引入竞争、放松管制后带来的交易费用下降和社会产出的增长，远远超过维持现有垄断格局带来的财政收入上升，是构建城镇化建设资金保障机制必不可少的环节。同样，金融监管部门也需要设计合理的制度安排，实现政策性金融提供持续稳定的城镇化资金。

二、城镇化建设资金保障机制不全的原因分析

（一）银行层面

1.政策性银行参与不足

“十二五”规划提出建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套的目标，而有关数据显示，2013—2015年，预算内财政收入大约为城镇化建设所需资金的20%左右①，而城市基础设施建设和社会保障住房项目并非商业银行利益驱动的信贷项目，因而需要政策性银行提供资金保障。从实际情况来看，我国政策性银行自2007年启动改革以后，与商业性银行业务领域的重叠越来越多，对准公共品建设项目的融资比例不断下降，形成城镇化建设资金的供给断层。

2.商业性银行动力不足

虽然城镇化基础设施建设产生的融资需求给商业银行带来巨大的商机，但也伴随着巨大的风险，原因在于地方平台公司存在信息披露不透明、真实委托人缺位、盈利水平低、土地财政依存度高等诸多问题，商业银行无法对贷款项目实施有效的评价与监控，风险管理难度较大。此外，2013年银监会出台《指导意见》，要求各商业银行严格控制地方平台贷款总量，并采取措施逐步减少贷款发放，加大贷款清收力度，新增贷款仅支持符合条件的省级融资平台、保障性住房和国家重点在建续建项目的合理融资需求。这些因素都不可避免制约了二者之间信贷关系的发生。

（二）政府层面

如上所述，政府公共财政是城镇化建设资金保障机制的重要组成部分，它既关系到财政投入是否稳定持续合理，也是一项让民众真正参与社会财富创造和分配的制度安排。真正意义上的公共财政以财政收支硬约束、财政决策民主化以及财政运作透明化为重要特征[1]。目前我国政府财政的公共化程度偏低，主要体现在以下方面：

1.“以收定支”弱化

近年来，政府财政“以收定支”的硬约束呈软化趋势，“先支后收”的做法取而代之，导致政府债务积聚。数据显示，截至2013年6月末，中央政府负有偿还责任的债务为98129.48亿元，地方政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，较2012年末分别增长4.2%和12.6%，举借主体包括融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位，债务余额分别为40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元，从未来偿债年度看，2013年和2014年到期需偿还的分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%②。政府以财政收入作为偿债资金来源，必然影响财政支出结构，譬如尽量缩减“应该提供”的公共产品和服务数量。此外，作为另一偿债渠道的土地财政带来强制性的城市土地重新估值，继而引发房地产市场泡沫，由老百姓承受房价上行压力，这与城镇化“以人为本”的目标显然是背道而驰。

2.民生支出重视不足

政府财政支出结构可大致划分为维持性支出、社会性支出以及经济性支出，其中，社会性支出主要用于教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障等民生项目，属于城镇化资金保障的范围。近年来，在全国公共财政支出决算中，社会性支出的数量虽呈上升趋势（见表1），但同比增长率较低，若剔除历年物价上涨指数的影响，实际增长的幅度更小。以2012年为例，除了教育支出增长基本保持平稳以外，医疗卫生支出、社会保障和就业以及保障性住房支出的增长率均出现下降，其中保障性住房支出的变动最为明显（见图1）。相比之下，公共部门支出同比增长率虽然也不高，但在行政部门精简改革之后也没有明显减少的迹象。由于社会性支出给公众带来的受益效应最直接，若不能放在财政保障的首位，真正体现“取之于民，用之于民”的民生理念，即使绝对数量有所增加，公共财政的实施效果也不明显，难以实现公众真正参与的共享性增长。

（三）市场层面

研究表明，每新增1平方公里城镇地区和每增加1个城镇人口，分别需要配套基础设施建设和公共服务项目2.5亿元和6万元[2]，对于中西部增加1亿人口的城镇化目标，依靠信贷资金和政府财政收入显然不足以覆盖如此庞大的支出，通过市场交易引入社会资金是必不可少的途径。2010年5月国务院“新36条”，不仅明确界定政府投资范围，同时还鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。从民间投资的数据来看，自2010—2012年，民间投资占全社会固定资产投资总量的比重呈上升趋势，分别为55.9%、60.3%、61.4%，但年均增速却在放缓，分别为32.5%、34.3%、24.8%①，主要原因在于民间资本投资领域的行业准入壁垒缺乏明显改善，相关的制度安排和政策措施在实际操作中成效有限，针对垄断行业的法律体系建设整体滞后，市场竞争环境的公平公正程度有待提高。

三、城镇化建设资金保障机制的完善措施

（一）创建新型开发性银行

新型开发性银行介于传统的政策性银行和商业性银行之间，它借助国家信用，通过发行开发性金融债券筹集营运资金，服务于政府特定经济和社会发展目标[3]，同时还强调市场业绩，不依靠额外的政府补贴，通过稳健经营实现自有资本的良性循环和可持续发展（见图2）。在城镇化建设过程中，新型开发性银行主动对接各级政府，对技术、体制、现金流等方面均不符合商业银行融资条件的基础设施建设项目以及社会保障性住房项目提供资金支持，政府承诺以财政收入还本付息。新型开发性银行一方面使政府降低商业性融资的成本支出和土地财政问题，另一方面还能够带动商业金融以及其他市场力量为信用良好的政府提供融资服务。

（二）提高“财权”与“事权”匹配度

1994年分税制改革虽然明确了中央和地方之间的收入划分，但地方四级政府（省、市、县、乡）之间如何分配财政收入并没有统一的标准，与中央控制收入分配权相类似，省级政府掌握财税资源控制权，通过转移支付进行层级返还，由于财政分配规则不统一，再分配方式的选择不受限制，容易受到利益集团的影响，决策过程不民主，运作情况非透明，造成的后果之一则是基层政府的收入分配既不充足也不均等，只能通过平台公司融资弥补城镇化建设的资金缺口。相关数据显示，2010年末，全国有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。因此，在民主和法治的基础上明确层级政府之间财政收入分配规则，减少各种容易产生寻租以及腐败的转移支付专项，纠正各级政府事权与财权的分离状态，不仅有助于实现公众对财政收支状况的监督，解决政府债务居高不下的问题，还能有效激励基层政府增加公共产品和服务支出，实现真正意义上的民生改善和社会公正。

（三）厘清政府与市场边界

政府在提高公共产品与服务的过程中，存在与市场边界划分的问题。从表面看，是公有产权和私有产权的对立，实质上是竞争与垄断的对立[4]。政府长期对公共资源的控制和民间资本行业准入的管制，既不利于财政支出结构的调整优化，也影响市场机制作用的充分发挥。因此，理顺公共产品与服务投资中政府和市场的关系，可从以下方面着手：一是政府部门退出基础设施领域的直接建设，改由社会资本参与投资经营，政府除了以税收减免等形式进行“隐性投入”外，主要对交易过程如公开招标方式、工程质量、收费定价等方面进行监督管理，确保市场竞争的公正、透明、合理。二是政府进一步开放公共服务行业，例如教育、医疗卫生、文化等领域，允许更多的私有资本加入经营。近年来社会资金在公共服务行业的准入程度有所提高，但与发达国家相比还有较大差距，随着城镇化进程的不断加速，教育、医疗卫生、文化等第三产业产生大量的消费需求，政府财政支出显然不足以应付数额庞大的经费拨款，需要吸纳社会资金组建民营或公私合营机构。值得一提的是，教育、医疗卫生、文化等与一般的企业相比，更能吸纳大学生就业，这在一定程度上也减少了政府投入就业保障方面的支出。

（四）加强政府信用建设

政府信用是一个国家和地区信用体系的基础，也是社会信用制度的重要组成部分，政府信用的缺失，较之企业信用和个人信用，更容易造成社会范围内失信行为的蔓延和信用环境的恶化。政府作为城镇化建设的主导者，其信用等级直接关系到项目融资成本和资源配置效率的高低。一般而言，信用状况良好、偿债制度清晰的政府，以法人的组织形式（如平台公司）参与金融市场融资，不仅能够维护开发性金融资金安全，使开发性金融机构发挥更大的能量，还能够提高融资项目的信用级别，吸引商业性金融机构和社会公众的零散资金为城镇化服务。因此，强化政府信用建设，提高项目信息透明度，以组织优势促进法人信用的增长，遏制道德风险和寻租行为，将信用建设制度化、法制化，规范整个社会各个经济体的信用行为，从而降低城镇化建设中投融资活动的成本和风险。

参考文献：

[1]卢现祥.寻找一种好制度：卢现祥制度分析文选[M].北京：北京大学出版社，2012：225.

[2]李勇.新型城镇化建设中的障碍因素及财税对策[J].天津行政学院，2013（5）：83.

[3]李志辉，黎维彬.中国开发性金融理论、政策与实践[M].北京：中国金融出版社，2010：19.

[4]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].北京：上海译文出版社，2006：43.