土地治理项目工程变更原因分析及对策探讨

摘 要：多年来，随着农业综合开发土地治理项目建设的不断投入，为改善农业生产基本条件、优化农业和农村经济结构、促进农业增效和农民增收作出了重要贡献。但是，纵观近几年农业综合开发工作的实践，笔者认为，工程变更多是土地治理项目建设中存在的一个突出问题，影响到农业综合开发预期效益目标的实现，足以引起我们的关注和重视，亟待努力加以解决。本文讲的工程变更主要是指项目实施过程中合同建设内容在材料、构造、尺寸、标高、技术指标以及建设内容增减、建设位置变化等的调整。

关键词：土地；项目；治理

中图分类号：U412.1+4 文献标识码：A

1 原因分析

为数不少的土地治理项目，在建设过程中，存在着工程变更数量较多的问题，使项目计划执行失去了严肃性，项目规模超出了投资指标。究其原因是多方面的，在此作一简析。

1.1 思想认识不足

土地治理项目建设对于增强农业发展和抵御自然灾害的能力，改善农业基本生产条件，增加农民收入具有重要意义。一些项目区乡镇、村干部由于对农业综合开发的总体要求、目标任务和相关规定不够了解，出现了一些不正确的想法。有的村干部打小算盘，想承揽属于自己地盘上的那部分工程，因推行公开招投标后接不到业务而做工作的积极性不高；有的村干部碰到钉子户，怕得罪人后在将来丢选票而不主动做工作；有的村干部想在任期内给自己的业绩和能力加分，要求增加工程量，等等，不仅影响到工程进度，而且使计划执行打折扣。有的乡镇干部对农业综合开发以资金投入控制项目规模，按项目管理资金的意识淡薄，特别是对经济条件相对较差的村里提出有关增加工程量或增加建设内容的要求，总觉得机会难得，出现以报代批、“先斩后奏”的情况，想必财政会“买单”。再有，作为农发人员在如何处理好服务乡镇、服务群众与服从政策、服从大局的关系问题上，也存在着理念上的偏差。

1.2 前期准备不细

前期准备包括宣传发动、提出项目建议书、编制项目可行性研究报告、项目工程设计等。每一个土地治理项目都要涉及几个行政村、几百家农户、上千亩耕地，覆盖面广，情况较为复杂。建设溪堤、渠道和机耕路免不了少量的占地伐树，这都会涉及农民的土地承包经营使用权及政策的落实问题（给予一定的经济补偿或适当调换土地），且按规定，此项费用由项目区乡镇、村承担。一些村干部在工程设计阶段没有很好地征求群众意见，对政策落实的难度考虑不足，宣传发动工作跟不上，群众工作不到位，致使项目实施阶段，少数群众不能积极配合，甚至出现阻碍施工的情况，个别的只能作工程变更处理。再者，绝大多数项目可行性研究报告的编制和工程设计都是委托具有相应资质的水利勘测设计单位承担的，由于编制人员专业知识的局限，加之深入田间地头详细勘测不够，在基本资料不全、不准的情况下，匆忙进入工程设计，因而与实际需要脱节或实地不符的现象时有发生，如其他投资方式已建的渠道且完好无损又给重新设计，出现不该发生的错误。前期准备工作不深不细是造成工程变更多的主要原因。

1.3 制度执行不严

农业综合开发有一整套较为完整的资金和项目管理制度，包括资金和项目公示制、工程招投标制、工程监理制、竣工验收制、工程竣工决算审计制等。从近几年制度执行和合同管理情况看，不尽如人意。如工程监理制，按照工程建设监理合同控制工程建设投资、建设工期和工程质量是监理的一项主要内容，该项制度的推行，不仅有利于确保工程建设质量，而且可以大大减轻建设单位的项目管理压力。在实际执行过程中，一是监理人员偏少，二是监理人员没有驻施工现场，三是有的监理人员工作经验和能力较弱，因而也就不能履行好工程建设监理合同中所明确的权利与义务。再说，工程变更也存在未按规范操作的现象。在施工过程中，常会碰到设计方面的缺陷，或群众方面的需求等等，其中有些问题涉及到工程变更，作为项目建设单位有时处理不够及时、态度不够坚决。工程施工承包合同中的工程价款，通常是经工程预算下浮后的中标价，便有一部分余下的价款。对于已既成事实的工程变更，出于多方面考虑，往往待项目建设全部完成时，用这部分余下的价款来调节处理，致使少数工程变更单事后补办，甚至于竣工决算审计环节补办。

1.4 监督检查不力

多年来，土地治理项目以中低产田改造为重点，单个项目相对连片的治理面积不低于5000亩。施工标段多且分散，检查面广、量大，专业性强，县（市）农发机构相应技术人员配备不足，远不能适应工作需要。由于监督检查力度不大、深度不够，往往忽视对一些投资额较小的建设内容的监督检查，加上资料（包括文件资料、财会资料、工程资料及其它资料）之间比对和实地核查工作不够细致，未能及时、全面地掌握擅自变更的行为。如渠道新建，上级组织竣工项目验收时，曾发现施工图和竣工图一致，却与渠道的实际新建地点不符，经查，属于未按规定程序报批的擅自调整行为。根据分析，实际的工程变更数量可能大于已按规定程序报批的工程变更数量。监督机制是保证项目按计划执行的重要手段，只有监督机制的建立和协调运行，才能使其发挥作用，在此方面下功夫不多，群众监督、乡镇监督、社会监督乏力。

2 对策探讨

采取些什么对策，以最大限度地减少土地治理项目工程变更呢？我认为，应该从以下几个方面入手：

2.1 加强宣传工作

应当认识到，宣传工作不但是农业综合开发工作的重要组成部分，而且是重要的基础工作，具有不可替代的作用，是做好其他各项工作的先导和助力。县（市）农发机构、项目区乡镇要切实加强对宣传工作的组织领导，相互支持配合，共同就宣传主题、宣传形式、宣传时点等达成共识，做到宣传有计划、有重点、有活动，任务分解，落实责任。注重宣传实效，深入项目区，运用宣传展板、发放宣传资料、举办知识讲座等形式，贴近群众面对面宣传，让广大干部群众更多的了解农业综合开发政策规定和建设成果，以赢得对农业综合开发工作的认可和关心支持。只有广泛宣传动员，尊重和广纳群众意愿，让群众有知情权、参与权和监督权，才能激发群众主动化解矛盾和参与项目建设的热情。

2.2 加强制度执行

县（市）农发机构、项目区乡镇、行政村必须强化制度意识和执行意识，认真贯彻落实农业综合开发资金和项目管理的各项制度，重视做深做细前期准备工作。项目建设难免会使部分农户切身利益受损，行政村要提前与农户沟通，同时，工程设计应当征得项目区绝大多数农民的同意和赞成。受托项目工程设计单位，指派不少于两名精通业务的设计人员，参加实地勘测和工程设计，并在设计合同中要约定因设计缺陷和失误产生工程变更的限度及奖惩措施，以便减少设计失误，使设计更合理、更科学。与此同时，县（市）农发机构要派一名相应技术人员全程参与，严把工程设计关。为有效控制工程变更，项目区乡镇、行政村分别签订承诺书，承诺工程变更必须按规定程序报批同意后方可施工，否则属乡镇、行政村行为的，愿承担擅自变更的经济责任。县（市）农发机构要“走出去、请进来”，借鉴兄弟单位的经验，制定符合本地实际且行之有效的项目管理办法。重点是要抓好施工单位、监理单位的考核，对施工单位擅自变更或监理单位知情不报的行为，一经发现，相关施工单位除承担经济责任外，一年内不准其参与新农发项目建设；相关监理单位一年内不予承接新农发项目的监理业务。强化计划执行的严肃性，严格控制调整面。在此，建议省级农发机构就土地治理项目工程变更，尽快制定专门的管理办法，明确变更范围、变更程序和变更责任等，使之有章可循。

2.3 加强监督检查

建立、健全内部和外部两方面监督机制，在县（市）农发机构内部，主要通过落实农业综合开发制度、政策，加大对施工单位、监理单位的考核力度，加强资金和项目监督检查，在外部，一是推行农民监督制。农民既是工程的使用主体，又是工程的受益主体，他们最关心工程建设情况，每个项目村选择若干名品行正、责任心强的农民代表参与项目监督管理。二是邀请当地人大代表、政协委员等视察农业综合开发项目建设。个别项目经人大代表多次提出建议案后实施的，主动听取代表和委员的意见和建议，自觉接受监督。三是充分发挥乡镇对项目就地监管、随时监管的优势。不少工程变更出自村干部和群众的意见，乡镇这一级知晓政策规定，熟悉民情、村况，做工作有针对性和说服力。实践证明：哪个乡镇重视对项目的监管，这个乡镇的项目工程变更就少，反之则反。为此，县（市）农发机构应积极建议本级政府将农发项目建设情况，包括计划执行、制度执行、资金管理、施工管理、工程质量、工程进度、工程变更、合同管理等方面情况，纳入乡镇年度专项工作考评，由纪检、监察部门牵头，会同发改、财政、审计、建设、水利等部门进行考核，进一步加强政府投资项目监督管理力度。

2.4 加强队伍建设

县（市）农发机构必须坚持以人为本，努力打造一支讲政治、懂政策、精业务、会管理的农发干部队伍。首先，要加强学习，提高能力。“十二五”时期农业综合开发工作，任务艰巨，每个农发干部要认清形势，增强责任感和使命感。服务乡镇、服务群众、服务项目，当好政策的宣传员、群众的服务员、项目的管理员，这是职责所在。这就要求我们不断学习，不断实践，提高自己的实际工作和项目管理能力。对于在实施过程中发现工程设计脱离实际，确需调整变更的，要按程序及时办理报批，提高办事效率；其次，要加强干部培训工作。鉴于县（市）农发机构人员较少的实际，建议省、市农发机构对县（市）农发机构的人员进行分级分类培训，旨在通过干部培训这一途径，提高干部队伍的政策水平和业务能力；第三，要稳定队伍，充实技术力量。随着经济发展和国家、地方财力的增强，对农业综合开发的投入会进一步增加。要保持队伍的相对稳定，充实和加强技术力量，有利于更好地开展农业综合开发项目管理，促进农业综合开发事业又好又快发展。

参考文献

[1]王鸣鹤.农业综合开发土地治理项目工程管护情况调研报告[J].农村财政与财务，2011.12.

[2]吴文珠.浅谈农业开发土地治理项目工程质量管理[J].湖南水利水电，2011.08.