土地出让金制度的性质研究及其启示

摘要：文章通过法规归纳法和经济学模型分析法透视土地出让金收入和支出的性质，为土地出让金制度改革和研究提供新的视角。土地出让金收入本质上是国家通过公权力即公共利益对私人产权的强势地位汲取的土地开发增值收益，是国家“先征后让”的结果；从支出结构来看，土地出让金支出具备政府购买和转移支付的公共财政功能。土地出让金收入性质突出了公共利益和私人财产的对立，土地出让金制度改革应眼点则应重在创设公共利益与私人产权在利益上平等博弈机制，体现“公产私产地位平等”物权法的精神。建设具有合理依据的土地出让金收入分配技术方案的理论支撑，是设计土地出让金收支管理制度的基础，是当今之要务。土地出让金的公共财政功能可以将土地出让金收支引入国民收入经济循环中，可进一步研究其作为宏观经济政策参与国民经济的宏观调控。

关键词：土地出让金制度；土地出让金收入；土地出让金支出；性质

上个世纪90年代以来，以土地出让金制度为核心的土地制度改革取得了很大的成绩，激发了多元经济主体的活力，盘活了土地资源。本文在梳理土地出让金制度实施以来的法律规章和总结实践做法的基础上，对土地出让金收入和支出的性质进行重新审视和界定，在此基础上，视图为土地出让金制度改革和研究提供新的研究视角。

一、土地出让金收入内涵的历史演变及其性质探讨

（一）土地出让金收入内涵的历史演变

1988年《宪法》和《土地管理法》确立了我国国有土地有偿使用制度。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。关于土地出让金收入管理，1989年财政部的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》对土地使用权出让收入的内涵和外延作了界定：各级政府土地出让主管部门将国有土地出让给单位或个人，按规定向单位或者个人收取的土地出让价款，包括土地金、续期土地出让金、合同改约补偿金。1992年下半年，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”。2006年国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地使用权出让收入定义进行了完善：政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。

（二）土地出让金收入的形成过程

我国《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。《土地管理法》第四条、四十三条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予被征地农村集体和个人合理补偿和妥善处理。《土地管理法》第五十八条规定了国家可以收回国有土地使用权的情形，并对土地使用权人进行适当补偿。在这一宪制和法律架构下，建设用地的供给来源分为征用农地而增加的增量部分和城市内部挖掘、储备的存量部分，依靠行政特权形成土地储备，使地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者，然后进行开发整理并按照市场原则和所有权原则向建设用地需求者供地，如图1所示。

（三）土地出让金收入的性质

在快速工业化和城市化进程中，我国建设用地的供给大都来源于增量土地储备，即农业土地非农化，本文以此为例从权力来源上界定地出让金收入的性质。

土地出让金制度作为我国国有土地有偿使用制度，促进了土地资源优化配置和高效使用，但就其目前的土地产权配置手段来看，土地出让金收入不仅仅以所有权原则和市场等价原则进行的，存在着不对称的隐形产权交易关系。

第一，国家是集体建设用地的唯一接受者，国家凭借公权力公共利益对私人产权的强势地位而非市场机制强制性征用农地，并按照国家规定给予农民征收补偿和相关安置，付出较低成本——本文称之为集体土地所有权行政补偿价格，获得土地所有权，使集体所有土地转变为国有土地。

第二，国家是建设用地使用权的唯一供给者。国家凭借土地用途管制和供地计划等土地管理制度，使地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者，这时地方政府完全按照市场等价原则和所有权原则，向土地使用者出让国有建设用地使用权。

图2模拟并比较了集体土地向城市建设用地流转的两种情景：竞争性市场和完全垄断市场。横轴表示流转面积，纵轴为农地非农化流转的成本或价格。假设集体土地向城市建设用地流转过程中成本保持不变，表现为水平的农地非农化边际成本曲线MC。

第一种情景：在符合规划的条件下，集体建设用地直接入市。由于土地的地理位置固定性、土地供给不可再生性等垄断因素的存在，市场结构介于完全竞争和完全垄断之间的竞争性市场，需求曲线（平均收益曲线）和边际收益曲线分别为D和MR（用虚线表示），根据市场均衡条件MR=MC，市场在E点达到均衡时的价格和流转面积分别为P0、Q0；

第二种情景：“先征后让”的农地非农化。在规划权（农用地转用审批）的配合下，国家运用征收权将集体农用地征收为国有城市建设用地，按照农地非农化边际成本曲线MC给农民补偿（用C0表示）后，再以市场方式出让给土地使用者。在这一情景下，政府是城市建设用地的唯一供给者，市场结构为完全垄断市场，需求曲线（平均收益曲线）和边际收益曲线分别为D*和MR*（用实线表示），此时市场在E*点达到均衡时的价格和流转面积分别为P*、Q*，如图2所示。

在第一种情景下，集体土地所有者与城市建设用地需求者直接进行市场化自由交易，此时集体建设用地价格为P0。第二种情况，政府在“先征后让”的“征地—出让”行为中，集体土地所有权补偿价格为C0，国有建设用地使用权出让价格为P*，获得一个剩余收益为（P*-C0）。第二种情况与第一种情况相比，集体土地所有者收益损失（P0-C0），建设用地需求者付出的成本提高了（P*-P0），两者之和为（P*-C0）。（P*-C0）即是政府通过“先征后让”获得的农地非农化开发增值收益。根据对30多个城市的统计，从获取土地的成本到出让土地的收益，平均是18倍。同样的分析原理适用于存量土地供给情况。

综上所述，若把土地出让金收入只看作是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款，是片面的，静态的，忽略了中国特殊国情和土地出让金制度的复杂性。土地出让金收入是土地收购制度——储备制度——市场交换制度等制度安排的产物，是“先征后让”的结果，是土地使用权市场出让价格与行政所有权（使用权）补偿价格的剪刀差，本质上是国家通过规划权、征收权等公权力汲取的土地开发增值收益，这与国家税收在权力来源上具有相似性，皆属于公共财政管理范围。

二、土地出让金支出管理制度的历史演变及其性质探讨

土地出让金收入是一种政府性收入，理应纳入公共财政管理范围，在理论上是毋庸置疑的，同时研究土地出让金支出结构和流向及其性质，也有助于推进土地出让金支出管理制度的创新及判断其在宏观经济政策的作用。

首先，关于土地出让金收入在各级政府之间的分配，国务院1989年5月出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定土地出让金收入地方和中央按照6：4分成；两个月后，财政部公布的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定土地出让金收入上缴中央比例降为32%；1992年下半年，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，将土地出让金收入上缴中央财政部门的比例下调为5%；1994年实行分税制后，国务院出台《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》将土地出让金收入作为地方固定收入，并在此后逐渐被学者称为地方财政的“第二财政”。这也符合政府间收入划分的国际惯例，来源于不动产的政府收入一般归属于地方政府。

其次，关于土地出让金的使用和支出管理，1989年5月，国务院出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》、1995年《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》都明确规定，土地出让金上缴国库，专款专用，专项用于城市建设和土地开发。《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（[2004]8号）规定土地出让金用于农业开发的比例，按各市不低于土地出让平均收益的15%确定。2006年9月出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确要求2007年1月1日起，土地出让收入全额纳入地方基金预算管理，支出一律通过地方基金预算，实行彻底的“收支两条线”管理。《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号）规定市县财政、国土资源管理部门在编制土地出让支出预算时，要确保足额支付征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民社会保障支出，重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重；要严格按照规定将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金。随着土地出让金制度的实施，土地出让金收支管理制度日趋严格和完善。根据中国土地出让金支出实践情况来看，一般来说，地方政府获得土地出让金收入后，要先行支付各种土地规费和征地补偿，此后如有净收益，则多用于城市建设和土地开发。土地出让金纯收益的近30%用于基础设施建设。在土地出让金收益的分配格局中，农民只得到5%-10%，村级集体得到25%-30%，而60%-70%为各级政府和中间商获取。

通过以上法律规章和规定可以看出，土地出让金在支出过程中发挥着收入再分配的公共财政功能，首先，一部分支出用于集体土地土地价所有权行政补偿价格；其次，一部分支出用于弥补土地出让前的生地变成熟地的土地开发成本；最后，还要支付土地使用权流转过程中的各种税费和交易成本。这三者在国民收入流程中的作用类似于总需求中的政府购买。剩余的部分为政府获取的土地纯收益，一部分成为城市基础设施投资、农业土地开发和农业基础设施投资的资金来源，其在国民收入流程中的作用类似于总需求中的政府购买；还有一部分用于提取农村社会保障基金、廉租房等用途，其在国民收入流程中的作用类似于转移支付。由于我国处于快速工业化和城市化阶段，土地出让金收入大多来源于增量土地供给，即农地非农化的先征后让方式，此方式下的土地出让金收入的支出结构及其在国民收入流程的作用如图3所示。

三、结论和启示

第一，土地出让金收入是土地收购制度——储备制度——市场交换制度等制度安排的产物，是“先征后让”的结果。在价值形态上，土地纯收益表现为土地使用权市场出让价格与行政所有权（使用权）补偿价格的剪刀差，本质上是国家通过公共利益对私人产权的强势地位对相关土地先征后让方式汲取的土地开发增值收益，这与国家税收在权力来源上具有相似性，属于公共财政管理范围。

第二，根据土地出让金收入的性质，土地出让金制度是以国家“公共利益”对“私人财产”处于强权地位下的土地征收制度为杠杆的，这与西方国家主要依赖公平、自由市场手段配置土地资源方式有区别的。根据其来源确定其分配方向和“谁受损，谁理应受到补偿”原则，既不违背公共利益对私人财产的强权地位，也能体现“公产私产地位平等”物权法的精神。这就要求提供保证土地出让金制度下的公共利益与私人利益平等博弈的制度，包括解决公共利益与私人利益矛盾的司法诉讼渠道。就目前的土地出让金支出结构和模式看，其支出方向理应从城市基础建设投资退出，向失地农民社会保障、农村基础建设等新农村建设方向转移。

第三，从土地出让金收入的支出实践情况来看，缺乏具有合理依据的土地出让金收入分配的理论支撑，没有技术方案的制度设计如同纸上谈兵。政府到底凭借哪些权力可以取得土地使用权出让收益中的增值收益；农业土地向建设用地用途转变的发展权增值收益，该如何计算，该归谁所有。现行集体农地所有权的征地补偿标准的科学性等等都应该其合理的逻辑理论依据，而目前学术界和政界在这方面还没有给予清晰的论证和结论，这也是土地出让金制度的研究和改革方向。

第四，通过研究土地出让金收支性质可以清晰地看到土地出让金收支在国民收入流程中的循环路线。从国民收入循环流程视角看，土地出让金收入使得资金从私人部门流入政府部门，相当于国民收入的漏出量；土地出让金支出通过转移支付和政府购买，使资金从政府部门流入私人部门，相当于国民收入的注入量，这为土地出让金收入参与国民收入经济循环的研究提供了新的视角。土地出让金收入作为政府公共财政收入的重要来源，其支出发挥收入再分配功能，用于社会生产性质或者收入再分配的支出项目，可以服从国家宏观调控的需要。因此，土地出让金制度可以作为国家宏观经济政策，应当成为我国土地出让金管理政策的着眼点之一。

参考文献：

1.安徽省财政厅课题组.基于产权经济学视角的土地出让金研究[J].经济研究参考，2006（94）.

2.赵国玲.“土地财政”的效应分析[J].生态经济，2008（7）.

3.靳相木.土地出让金制度改革的三个视角及其综合[J].农业经济问题，2010（10）.

4.安徽课题组.基于公共财政视角的土地出让金研究[J].经济研究参考，2006（94）.

（作者单位：张钧嘉，山东水利职业学院商务管理系；丁静，浙江大学土地管理系）