我国现行宅基地置换模式下存在问题研究

[摘 要]随着我国城市化进程不断加深，城市建设用地亟需和农村集体土地浪费现象严重，这种城乡二元结构导致矛盾日益激烈，促进了我国又一次，“宅基地置换”这一全新制度构想应运而生。笔者以现行的宅基地置换试点地区：天津、广东、成都、重庆4地出现的问题为出发点，以期为宅基地置换制度的不断完善略尽绵力。

[关键词]宅基地置换；现有模式；权利保障

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.182

[中图分类号]D923.2；D922.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）12-0-02

1 宅基地置换综述

1.1 宅基地制度存在的问题

1.1.1 一户多宅和超标占地

我国对集体土地的监管并不严格，现实生活中农村居民大多散居，并没有合理的统一规划区，加之继承行为及祖宅不卖等风俗习惯，许多村民都占有不止一处宅基地。以四川省的规定为例：20～ 30m2的人均宅基地占有面积，其中每户人口3人以下的算3人，5人以上的算5人。可现实的四川省农村宅基地问题调查分析报告显示，在问卷调查的四川省15个省辖市、2个县级市的20个村中，超过一半的村庄中人均宅基地面积超标严重，甚至达到了150m2u人以上。

1.1.2 “空心村”现象

工业化作为城市化的动力，不断推进国家城乡一体化的快速发展，然而我国的现实状况却是，农村失去土地的大量劳动力促使城市化速度远超工业化速度。2014年1月20日，国家统计局数据，截至2013年末，我国城镇常住人口73 111万人，比上年末增加1 929万人，城镇人口占总人口比重为53.73%。中国社会科学院社会学研究所所长李培林表示，这标志着我国从此进入以城市社会为主的新成长阶段，越来越多的农民将留在城市发展、定居。然而农民的身份并未因其住所的改变而发生改变，他们仍然享有宅基地使用权，这就导致相当一部分宅基地闲置。

1.2 宅基地置换的概念

城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，村民对宅基地享有使用权。宅基地置换是指在政府的统一安排下，将宅基地使用权及上面的附着物（建筑物、附属设施等），按事先协商并制定好的标准，换取城镇公寓住房。政府或集体把腾换出来的宅基地进行更加合理的开发利用，通常通过流转之后直接国有化，进行房地产开发，此外还会鼓励村集体大力发展第二、第三产业。这一置换方法不仅解决了城市土地紧缺的现状，还为农民住房提供了保障。

1.3 宅基地置换的意义

“宅基地置换”解决的问题：一是土地利用效率极大提高，闲置的土地资源不再浪费；二是农民可依靠手中的初始权满足其在城市的住房需求。城市的生活成本对农民来说过高，没有足够的经济能力在城市中买房，农民工仅靠自己的力量难以解决住房问题。在当前制度的约束下，只有依靠农民手中的初始权才能满足农民工在城市的住房需求。

2 宅基地置换推行的4种模式

2.1 天津“以宅基地换房”模式

具体做法是：由天津市政府牵头，东丽区政府负责具体操作，专门成立一个用于宅基地置换的单位“天津滨丽公司”，主要负责征收、融资、新住宅建设工作。农民以宅基地（包括村庄用地）换取城镇住宅，迁入小城镇居住，换房完成以后，多出的公寓住房或建设用地，可以作为将来的置换指标，或直接进入市场按照商品房的价格出售，以此来冲抵前期的建筑费用。

2.2 广东三水区“建设用地异地增减挂钩试点”模式

三水区政府选择1～2个条件成熟的村开展试点工作，首先，划定单家独户式村民住宅禁建区，将无人居住旧村复耕或村民上楼节约出来的村建设用地指标，异地交换给三水新城、西南中心城区等建设条件较好的地区，以推动城镇化进程。作为改革排头兵的广东省在解决土地资源稀缺的问题上，做出了表率作用。

2.3 成都“双放弃”模式

有以下几个核心要点。一是“双放弃”的主体必须是人均年收入高于8 000元，且其中6 000元以上的收入要来自非农业农民。二是参加此种模式的农户能够获得以下待遇：（1）房屋补偿；（2）农户可以参与城市养老保险，并享受所在区的财政补贴等一系列社会保障；（3）农户可以以优惠价格买安置房。

2.4 地票模式

2009年12月，农村土地交易所在山城重庆成立，与此同时，一种全新的土地交易模式――“地票”诞生。所谓“地票”是指“包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。”这种模式将土地的交易票据化，把空间上不可转移的、固化的土地资源转化为可流动的资产。先造地后用地是地票交易的核心，它突破了城乡土地市场的隔离，利用市场化机制，确保城市建设用地增加的同时，农村集体土地面积不会减少。

3 宅基地置换存在的问题

3.1 强制拆迁

宅基地置换的主体包括政府、村集体、个体农民，因此，三方主体的协商一致是整个置换项目顺利开展的前提，尤其要以个体农民完全真实的自愿同意为大前提。然而现实情况下，政府处于相对强势的地位，对农民意愿的尊重程度值得深思。虽然整体的置换项目对村集体和农民个体是有利的，但也不排除个别农民因为某些原因不愿意置换。毕竟整个置换过程是以政府为主导方，难免会因“众口难调”而侵害到个别人的利益，从而将现实中原本应建立在自愿基础上的宅基地置换异化为农民的“被上楼”。

3.2 产权瑕疵

置换之后的土地性质，通常有两种归属。第一，凡是在政府规划区内的土地，统一变为城市土地，归国家所有；第二，仍然为农村集体土地，归集体所有。这两种做法，各试点区并没有统一采用，但可以看到的是，无论基于哪种立足点采用了其中一种，都会出现问题。若采用第一种，土地最后的归属是收归国有，那么就又会被诟病为变相征地，损害农民利益。若采用第二种模式，那么国家严厉打击的小产权房又会“野火烧不尽，春风吹又生。”

3.3 非法流转

法律规定的不完善，导致我国对集体土地的流转方式、条件、范围、期限等无法可依，大量农村土地非法流转，严重扰乱土地市场秩序。例如京沪地区的郊区，由于其依附经济发达地区，成为小产权房非法买卖的高危地区，严重影响房地产交易市场的秩序与安全。现实情况下，非法流转的受益主体往往是“谁流转、谁受益”，严重侵害了农民集体的利益。

4 完善宅基地置换中的法律制度

4.1 明确权属

宅基地置换模式中，有两个权利首先要明确。第一个是农民对于宅基地的使用权，第二个是农民对建在宅基地上的房屋及其他建筑物设施的所有权。其中，农民对宅基地只有使用权，而不具备所有权；对于房屋则享有占有、使用、收益和处分的权利。另外要做好对农民房屋及其附着物等的价值评估，构建完整的宅基地产权体系，使农民的宅基地财产权具有独立性、排他性和完整性。

4.2 完善流转制度

4.2.1 流转形式多样化

近两年较为普遍的形式是房屋联建。农民和房产公司达成合意，共同联合建房，并向集体经济组织提出申请，经集体经济组织同意后，按规定在宅基地上建房。所建成房屋，农民按事前协议按份享有所有权和宅基地使用权，房产公司享有建设用地使用权和部分房屋所有权，其中建设用地的使用年限参照国有建设用地出让年限。另一种是有偿放弃，政府或村集体购买农民的宅基地使用权，农民自愿同意的，可以到城市中以优惠的价格购买定向安置房。

4.2.2 流转范围可扩大

宅基地大量闲置，很大程度上是因为法律限制其流转，宅基地只可以在本集体经济组织成员内部流转，这使得可流转的对象少之又少。因此关于流转范围，笔者认为宅基地流转不仅可以在同一集体经济组织内部流转，还可以在不同农村集体组织、村镇之间流转，甚至可以突破农村、城市的限制，逐步实现城乡统一的土地市场。

4.3 完善立法

4.3.1 在相关法律中明确规定宅基地置换制度

有法可依，有法必依。只有从根本上明确宅基地置换的方式、限制和禁止的情况，这一措施才能落到实处，减少城市化进程的阻力，推动我国特殊国情下的城乡二元结构的良性互动与发展。

4.3.2 完善我国政府的公示制度

因为有众多主体参与宅基地置换，所以作为其中一员的农民，并不能充分了解整个过程的内容，加上政府的“强势”地位，农民的利益往往会受到侵害。因此，为落实对农民利益的保护，整个宅基地置换项目中的费用明细都应公示、公告，各主体之间相互监督，保证利益分配合理。