农民参与农村食品安全监管的现实困境与对策

摘要：我国农村地区一度成为“三无”食品的主战场，农民参与农村食品安全监管意义重大。从农民参与农村食品安全监管的途径，农民参与农村食品安全监管的现实阻力，农民参与农村食品安全监管的意愿，农民期待参与食品安全监管的方式四个方面入手分析农民参与农村食品安全监管的现实困境，进而提出建立健全公众参与食品安全监管制度，加大监管力度，完善激励机制，完善信息公开制度，保障农民的切身利益五个方面提出建议与对策。

关键词：农民 参与 农村食品安全监管 现实困境

中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：1672-5336（2015）02-0054-03

近年来，随着三聚氰胺、苏丹红、染色馒头、地沟油等事件的曝光，当下中国的食品安全问题日益受到社会各界的高度关注。城市居民科学健康的食品消费习惯正逐渐养成，城市居民掌握了一定的食品安全知识，城市地区食品安全监管机制不断趋于完善。相比较之下，农村居民不科学的食品消费习惯因未得到正确引导、矫正，且所了解的食品安全知识相对贫乏等现实在很大程度上决定了农村食品安全监管机制的构建将会是一个巨大的考验。对劣质食品，农村消费者一般缺乏鉴别能力，在近年来城市对食品安全问题紧抓严管下，一些“问题食品”转而流向农村市场，屡屡给农村消费者的身体健康造成损害。加之农村食品市场规范化程度普遍不高、监管相对乏力。农村地区成为食品安全监管的薄弱区和事故多发区，假冒伪劣、超期变质、三无食品在农村特别是欠发达地区、交通闭塞地区频频出现。为了有效的缓解上述社会问题，国务院于2012年6月23日颁布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》中多处规定要强化基层食品安全管理工作体系、加强食用农产品监管以完善农村食品安全监管机制。[1]特别是根据2013年3月10日制定的国务院机构改革和职能转变方案，国务院组建了国家食品药品监督管理总局，以进一步提高食品监管水平，推进有关机构和职责整合，而构建食品安全统一监管机制。2014年12月，第十二届全国人大常委会第十二次会议对《中华人民共和国食品安全法》修订草案二次审议稿进行了审议。[2]政府部门落实食品安全监管工作的决心可见一斑。

20世纪80年代以来，西方国家兴起治理理论，用治理代替了通常所说的“政府统治”。[3]“治理”理念下，权力运行的向度是上下互动多向的，更为强调公众在多元化权威下参与决策和管理。在中国长期的“统治”型“从上到下”的单向权力运行模式下，公民面对公共权力更多地只是被管理者和受众，而在欲行“治理” 式的多向权力运行而构建和谐社会的当前，公民面对公共权力不应单单只是被管理者和受众，而应更多地成为参与者和运行者。[4]我国是一个农业大国，农民人口众多，农民参与农村地区的食品安全监管工作是为了保障公众的基本知情权，限制政府的权力过度膨胀，切实发挥公众监督的作用，防止食品安全事故再次发生。然而因农民认知有限，政府信息不公开，参与途径有限等诸多现实瓶颈，我国农村地区食品安全监管的公众参与情况却并不乐观。基于此，为改善现状、提供对策，课题组选取了重庆市北碚区7个乡镇[]进行了实证调研，按户发放问卷200份，回收有效问卷181份。在181份调研数据基础之上，就农民参与农村食品安全监管的现状作进一步的分析。

1 农民参与农村食品安全监管的现状

1.1 农民参与农村食品安全监管的途径

当问及“如果您发现有人在“制假售假”，违法违纪，你会怎么做”（此项为多选）时，调研数据显示：选择“向有关部门举报，及时制止这种行为”的人数为98人，约占百分比的54.1%；选择“向媒体曝光，或者借助微信、QQ等公众平台揭发检举”的人数为73人，约占调研调查人数的40.3%；其中有91人选择“拨打“12315”消费者投诉举报电话”，选择人数占到调研总人数的50.3%；选择“自己亲自上前制止”的人数为18人，约占百分比为9.9%；选择“不问不问，事不关己，高高挂起”的人数为25人，约占百分比为13.8%。从调查数据来看，大部分的农民在食品安全监管方面还是偏向于向政府部门举报，选择相信公权力机关；其次是在网络时代大数据环境下，通过自媒体参与食品安全的监管的人数也越来越多，老百姓的自主维权意识越来越强；遇到制假售假的情形下，有较小部分人选择的是“自己亲自上前制止”，在调研的过程中，有的人反映到不愿意惹事上身，担心地方保护势力威胁到自己的人身安全，选择前三种维权方式相对安全与理性；在调研的过程中，181人中仍然有25人认为食品安全方面的制假售假、违法违纪和自己没有多大的关联，维权于自身利益无益，听之任之。有农民反映：“政府加大管理力度，消费者积极维护自己的权益，生产者注意义务加强”，“政府部门，不关心百姓疾苦”，“加大食品安全力度，让老百姓都参与进去”，“消费者自身的安全意识应该加强”等。[6]由此可见，大多数的老百姓能够认识到食品安全监管的重要性，愿意参与其中。但是对现行的食品安全监管现状并不像想象中的那么满意，农民期待政府部门能够加大管理力度，不要放纵食品安全监管方面的违法行为。

1.2 农民参与农村食品安全监管的现实阻力

当问及“您不愿意举报投诉的原因是什么”（此项为多选）时，有29人选择了“不知道怎样投诉或举报”，约占总人数的10.5%；其中选择“担心相关利益人员的打击报复”的人数为87人，约占百分比为48.1%；“觉得投诉或举报根本起不到多大的作用，监管也只是流于形式”的人数为116人，百分比高至64.1%；选择“太麻烦，费时费力，食品安全监管与自己没有关系”的人数为25人，百分比达到了13.8%。从调研数据来看，大部分的人不愿意投诉或者举报的症结是投诉举报起不到多大的作用，监管只是流于形式。一方面反映了有关食品安全监管的工作在一定程度上并未落到实处；另一方面是公众对食品安全监管的信心并未树立起来，或者是因现实的压力在面对食品安全监管的违法行为时选择避让退步。部分人群在调研中提出了“相关人员多深入市场，根据实际情况作出相应的举措”，“加大食品安全监督管理，加大宣传力度”，“加大打击力度，对不合格的厂家商家要坚决的予以取缔、重罚”，“多罚一点款就不敢违法了”等建议。[7]食品安全监管是一项十分艰巨的任务，尤其是对于制假售假猖獗的农村地区来说，来自各个方面的现实阻力很大。“官官相护”、“地方保护主义”等情况突出，农民维权不仅效果极差，还有可能会招致相关利益人员的打击报复。

当务之急是消除这些现实阻力，树立起农民对食品安全监管的信心。

1.3 农民参与农村食品安全监管的意愿

当问及“您愿意参与食品安全的监管吗”时，从调研数据来看：其中选择“愿意，知道怎样参与”的人数为44人，百分比达到24.3%；选择“愿意，但不知道该怎样参与”的人数最多，为120人，百分比约占调研总人数的66.3%；选择“不愿意，参与对自己没好处，还费时费力”的人数为7人，约占百分比的3.9%；选择“无所谓”的人数为10人，约占百分比的5.5%。在问卷调研的过程中，我们了解到农民购物倾向于到菜市场或者是流动摊点消费；消费的时候更多关注的也是“价格”，而十分重要的“质量”方面却通常选择“睁一只眼闭一只眼”；“生产日期”等重要信息也常常不在消费时的考虑之中。农民不知道如何去分辨假冒伪劣产品，在遇到了食品安全问题时常常选择“自认倒霉”的态度处之。有的农民反映到：“食品安全方面，牛奶制品、婴幼儿奶粉，鸡鸭问题都很严重，猪肉好多都是注水的，这些方面国家应该多管一管。”，“农村里面的农民大多没有文化，好多都不知道怎么分辨，只有吃了哑巴亏。加大力度有好处。”，“根本没有人来检查过，好多人都是贪官”，“经常买到假货，也没有人管过。我们没有文化，管不到。就是管了，也害怕被报复。”，“意见反映了也没有用，也没有人管”等情况。[8]可见农村地区的食品安全问题较之城市地区更为突出。农村地区的农民大多没有文化，不知道如何分辨假冒伪劣产品，加之不良的消费习惯等原因决定了农村地区的食品安全监管工作开展困难。而现实中相关部门没有将食品安全监管的宣传工作落到实处，造成的现状是：大部分农民愿意参与到食品安全工作中去，但是却不知道该怎样参与。心有余而力不足。

1.4 农民期待参与食品安全监管的方式

当问及“您希望通过什么样的方式参与到食品安全监管工作”（此项为多选）时，选择“就制定和完善有关食品安全的法律法规政策和标准工作，提出自己的建议与看法”的人数为80人，约占总人数的44.2%；选择“对损害消费者的行为通过媒介予以揭露，如向新闻媒体曝光食品安全问题，向食品安全监督管理机构举报 ”的人数为119人，约占总人数的65.7%；选择“参加消费者保会协会或者担任担任所在村的食品安全协管员或信息员，有偿的参加食品安全监管工作”的人数为54，约占百分比30.0%；选择“在食品安全监管工作中，担任志愿者，无偿的参与”的人数为25人，百分比约占13.8%。食品安全的监管分为事前监督，事中监督与事后监督三种。“向有关部门举报”，“拨打12315热线电话”等方式都是在食品安全事故发生之后采取的补救措施，属于事后监督。在现实生活中防微杜渐，及时遏制食品安全事故的发生的事前与事中监督比事后补救重要的多，但因种种原因我国现目前公众参与食品安全监管事前与事中监督这一方面并未落到实处。从调研情况来看，2014年我国新修订的《中华人民共和国食品安全法》修订草案中改善我国目前食品安全监管的具体制度增设与改革鲜为人知。对《重庆市食品安全管理办法》了解程度较之前者更深入一些。但是当涉及到具体的规定时，情况同样不容乐观。调研中看出，“就制定和完善有关食品安全的法律法规政策和标准工作，提出自己的建议与看法”选择参与到事前监督的人数为80人，约占总人数的44.2%。同时部分农民希望有偿参与食品安全监管工作，愿意无偿参与食品安全监管的人数仅为25人。故政府部门不仅应该拓宽公众参与食品安全监管的渠道，同时也应该建立健全相关的食品安全监管参与奖励制度。为农民搭建起一个广泛参与的平台，同时树立农民参与食品安全监管的信心与积极性。调研之中，“对农村食品安全问题的重视度不够”，“加大监管力度，食品安全与农民的生活息息相关，必须重视”，“加大对制假售假的严惩力度，加强法律监督”等建议与意见，[9]部分群众反映的情况是现实也是期待。

综上所述，农民参与农村食品安全监管的途径较为单一，更多的农民倾向于传统的监督方式。也有小部分的农民认为食品安全监管于自身无益，不愿意参与其中。就参与食品安全监管的现实阻力来看，大部分的农民觉得监管流于形式，起不到其应有的作用，担心相关利益人员的报复人数居多。这一方面是农民对食品安全监管缺乏信心的表现，另一方面也反映了现实中存在着“官官相护”，“权钱交易”，“地方保护主义”等情形。就农民期待的参与食品安全监管的方式来看，传统的食品安全事后监督依然占到多数，但是农民也逐渐意识到事前监督与事中监督的重要性，农民的维权意识得到很大的提升。农村地区向来是“三无产品”的主战场，制假售假屡禁不止，食品安全事故频发。为了解决现实困境，要求相关部门加大监管力度，为食品安全保驾护航。但是食品安全因涉及到社会生活的方方面面，除了依靠公权力机构的监督之外，更多的也需要号召广大农民群体参与到食品安全的监管之中。这不仅是现实情况所决定了的，同时也是我国建设法治社会的一方面。

2 改善农民参与农村食品安全监管现实困境的可能有效途径

2.1 建立健全公众参与食品安全监管制度

我国《中华人民共和国食品安全法》中与公众参与食品安全监管相关的法律条文为第十条：任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。为公众参与食品安全监管制度提供了法律依据。但此规定更多的停留在宏观层面上，食品安全监管的相关具体配套措施还有待完善。2014年，立足于我国食品安全监管现实之上，《中华人民共和国食品安全法》修订草案中提出一系列的具体措施，其中一部分便是关于公众参与的具体改革方案。草案中完善了公布食品安全信息制度，强调监管部门应当准确、及时、客观公布食品安全信息；就食品安全宣传教育及舆论监督而言，新的修订草案鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督，同时规定有关食品安全的宣传报道应当客观、真实、公正；同时还规定食品安全有奖举报制度，明确提出对查证属实的举报，应给予举报人奖励；公示食品安全违法行为，建立食品安全违法行为信息库，向社会公布并实时更新。立法上关于公众参与食品安全监管的具体规定，是其正当化、合理化的最重要的依据。“民主要求公民参与政治生活，如愿表达意愿，参与决策，公共事务的管理等。”[10]制度化的民主是有保障的民主，建立健全公众参与食品安全监管制度是基础。

2.2 加大监管力度，树立农民参与的信心

当前我国农村地区的食品安全监管工作并未落到实处，贪腐现象仍然存在。寻租是指为了获得人为创造的收入转移支付而造成的稀缺资源的耗费。[11]食品安全监管方面的权力寻租在农村地区尤为突出。很多黑心商家在追求利益最大化的同时为了避免受到法律的追究，在当地寻求保护伞形成地方保护主义。这些现象的存在，使政府公信力下降，农民参与食品安全监管的信心受挫。加大食品安全监管力度，一方面可以通过加大食品安全违法违纪行为的惩罚力度来实现，根据不同的情况予以罚款、吊销或者暂扣营业执照或许可证、拘留、责令关闭等处罚措施，构成犯罪情节严重的，依法追究其刑事责任；另一方面建立食品安全方面的信用体系，发生违法行为在企业和个人的信用体系中予以载明，情节严重的还可以禁止其从事食品行业，以期实现“事前预防，事后规制”的效果。企业大都很看重自己的商誉，媒体曝光对商家而言是致命性的打击，通过媒体曝光的方式也能起到一定的震慑作用。赋予普通公众就食品安全的违法违纪行为提起公益诉讼的权利也能有效保障当事人权益。让公众参与到食品安全监管之中，正当维护自己的权利，可以帮助当事人更好的理解食品安全监管制度，树立正确的维权观念。但不得不说，就目前而言，公益诉讼制度在我国的发展缓慢，相关的具体配套措施不全面，就食品侵权提起公益诉讼的情形并不多见。且上下沟通不畅、宣传不到位、监管措施未落到实处等情况使得农民对食品安全监管也存在一定程度上的误解。改变此种现状，树立起农民对食品安全监管的信心任重而道远。

2.3 拓宽农民参与食品安全监管的渠道

我国公众参与机制短缺以及公众参与意识淡薄，参与的程度与效率不高，参与的渠道、途径不多也不畅，公众的观点、建议无法得到重视，属于“事发后举报”、“受害者举报”的参与模式。[12]就公众参与而言，提升公众参与的能力是前提，这就要求政府部门加大宣传力度，推动与食品安全监管相关的知识普及教育；其次是拓宽公众参与的渠道，为公众参与食品安全监管搭建一个平台。普通民众可以通过网络举报、拨打“12315”热线、媒体曝光的方式等多种方式，参与到食品安全监管的工作中；再次，政府部门应着手培育食品安全监管的行业组织协会，充分发挥民间组织的监督力量。食品安全监管是一项艰巨而繁重的任务，涉及的范围广、专业性强，仅仅依靠政府部门的行政执法监督是不可靠、不现实的。从调研数据来看，农民不仅希望参与事后监管，也希望参与事前监督与事后监督。农民的维权意识在提升，同时也越来越明白单单依靠事后监督是不现实的，事前、事中、事后监督都有其存在的必要性，三者相辅相成、相互契合。

2.4 完善信息公开制度，为农民参与提供平台

公开与参与构成了现代民主的两大要素。公开是参与的前提，没有信息公开，就没有民众的知情权，也就不可能有公众参与。[13]信息公开是法治社会的基本要求之一，满足公众最基本的知情权，能为农民提供更多的信息公布食品安全信息。新的《中华人民共和国食品安全法》修订草案中明确提出，相关监管部门应当准确、及时、客观公布食品安全信息。第118条：国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院食品药品监督管理部门统一公布：（1）国家食品安全总体情况；（2）食品安全风险警示信息；（3）重大食品安全事故及其调查处理信息；（4）其他由国务院确定的需要统一公布的信息。但就目前而言，我国的食品安全信息平台的网络化与信息化还存在一定的难度。首先应当明确的是信息公开制度的主导者应当是相关监管部门，但政府部门的人力、财力与物力都有一定的限制，整合社会事业单位、企业、社会团体等资源很关键；其次是畅通信息公开的途径，充分发挥网络、手机等自媒体的作用，及时高效准确的相关信息。

2.5 完善激励机制，保障农民的切身利益

实践之中，多数人参与食品安全监管存在着一定风险，其生命与财产安全无法得到切实保障，一部分人在面对食品安全监管的违法行为时选择沉默。然食品安全问题被发现，监管程序得以启动的动因大多来自普通群众的举报。且参与食品安全监管就意味着参与者本人将付出相应的时间、精力、金钱等成本。给予食品安全监管参与者精神上与物质上的鼓励是必要的。需要说明的是应是精神上的鼓励为主，物质上的激励为辅。且在官民矛盾逐渐凸显的今天，传统行政用“命令”、“强制”等生硬的方式，这不仅容易使行政机关及其工作人员形成“官衙门”、“官老爷”的作风，同时也容易使行政相对人产生抵触与厌恶的心理。通过完善相关的激励机制，这一相对柔和的方式能一改行政机关的形象，食品安全监管也可以取得事半功倍的效果。公众参与既能充分调动社会资源，减少食品安全部门的工作压力；同时也能够提升公众对食品安全监管的信心，增强社会大众对改善食品安全监管现状的决心。

参考文献

[1]国务院关于加强食品安全工作的决定解读.[ EB/OL ] .http：///jk/2012/07-03/4005585.shtml.

[2]食品安全法（修订草案二次审议稿）全文[ EB/OL ] .http：///npc/xinwen/lfgz/flca/2014-12/29/content_1891935.htm.

[3]石佑启.论公共行政与行政法学范式转换[M].北京：北京大学出版社，2003：110.

[4]赵谦.构筑中国农民参与土地整理制度之思考[J].中国土地科学，2011，（07）.

[5]重庆市北碚区歇马镇，重庆市北碚区柳荫镇，重庆市北碚区澄江镇，重庆市北碚区金刀峡镇，重庆市北碚区三圣镇，重庆市北碚区施家梁镇，重庆市北碚区童家溪镇。

[6]此处为调查组所选取的7个乡镇中1名受访者的建议与意见.

[7]此处为调查组所选取的7个乡镇中1名受访者的建议与意见.

[8]此处为调查组所选取的7个乡镇中1名受访者的建议与意见.

[9]此处为调查组所选取的7个乡镇中1名受访者的建议与意见.

[10]孙国华，朱景文.法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，2010：126.

[11]方福前.公共选择理论――政治经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[12]王艳，丁德文.公众参与环境保护的博弈分析[J].大连海事大学学报，2006，（4）：19-22.

[13]周汉华.中美政府公开制度异同[J].公法研究，2002：79-102.