初探失地农民安置对策

【摘 要】在当前我国城市化快速发展的进程中，大量农用地转为城市建设用地，随之出现了由征地而被动城市化的失地农民群体。本文以农村城市化的背景，分析当前我国失地农民安置中存在的问题，通过对长春莲花山生态旅游度假区失地农民安置的实态调查，提出安置失地农民的对策，旨在为今后失地农民安置的建设提供有益参考。

【关键词】城镇化；失地农民；安置策略

随着我国城市化、工业化进程的推进，城市规模得到飞速扩展，但是城市化在推动城市经济发展和繁荣的同时，也给广大农民的生活带来了前所未有的影响。大量的城市开发区应运而生，为了经济的发展，政府选择了优先发展城市的战略，让农民交出土地支持城市的发展，失地农民由此产生。土地是农民赖以生存的基础，城市对于土地的“欲望”和农民对于土地的“渴望”之间矛盾愈演愈烈。

1、现阶段我国失地农民安置存在的问题

城市化、工业化是农民失去土地的背景，而农民失地的最直接原因是土地被征用，在我国，失地农民安置上存在着诸多问题。

1.1 现行失地安置方式的短期性和不平等性

目前，农民失去土地后，主要有以下几种安置方式：货币安置后自谋出路、征地单位或原集体经济组织就业安置以及目前部分地方正在探索的土地换社保安置。目前，这些安置多少都出现了不同程度的问题。

1.1.1货币安置

货币安置往往有两个弊端，一是安置标准不一，二是一次性补偿费终究有限，一旦用完或使用不当提前用完，如果赋闲在家，又无土地耕作提供生活资料，则失地农民维持生计就非常难了。

1.1.2 征地单位以及原集体经济组织就业安置

在短期来讲确实体现为失地农民已实现就业，如保安、保洁、保绿等工作，但其工作往往是不稳定的，一旦征地单位或原集体经济组织自身难以为继，那么这批失地农民同样生活无着。

1.1.3 土地换社会保障安置

该办法存在一些难以解决的问题，主要有：一是新办法出台前的失地农民的安置问题如何衔接，地方政府有无财力承受；二是土地征用补偿用于社会保障是否能够实现自我平衡和可持续发展，会不会给下届政府带来较大的隐性债务；三是由于征地用途不同使得补偿水平不一，最后体现在个人的社会保障待遇上如何确定，能否实现相对公平等。

1.2 农民失地后就业无门

目前，农村有一技之长的农民以及文化程度较高、接受过相应技能培训的农民，早已找到工作，而绝大多数文化水平低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，根本无法找到工作。

1.3 农民失地后缺乏社会保障

由于土地不仅是农民的生产和生活资料，还承担着农民的社会保障功能。而现行的安置办法往往未充分考虑失地农民的养老、就业、医疗等社会保障问题，因此，一旦土地被征用，农民就失去了基本生存的生活底线，务农无地、就业无岗、社保无份，生活在城市边缘，成为新的城市弱势群体。

2、我国失地农民安置存在问题的根源

在城市化进程中，农民离开土地和农村走向城市是必然趋势，合理安置失地农民，正确处理好经济社会发展与保护农民利益的关系，实现失地农民的可持续生计和长远发展，需要从我国失地农民安置问题存在的根源挖起。

2.1 法律法规不完备， 导致征地权运用不规范

《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。《土地管理法》第四十三条则规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为公共利益，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地；而有的地方政府为非公共利益的需要征用土地，则是与《宪法》上述规定的精神不相符的。

2.2 产业结构不合理， 发展滞后且缺失现象严重

近年来，我国的经济结构在很大程度上得到了优化，但总体上看来，结构还不是很合理。农业基本上仍是粗放型经济，单产量低，商品率低，效益低，抵御市场冲击能力弱，发展潜力差。第二产业发展滞后，技术档次低，设备落后，规模小，效益差，污染严重，多数属于国家关、停、转的对象。第三产业规模小，结构雷同，优势不突出，发展不平衡。产业的空虚，影响了城市化的进程，进一步制约当地经济的发展，使失地农民问题突出。

2.3 失地农民的素质普遍较低，不能适应市场化就业需要的趋势

随着我国经济的持续发展，劳动力市场对劳动者素质的要求也在不断提高。但是大量失地农民的素质在短时间内难以适应城市产业部门的发展需要。文化素质的低下决定了绝大多数失地农民达不到企业的基本要求，同时也决定了他们不可能很快地适应市场化就业需求的趋势，其工作也是以短工或临时工为主。

2.4 社会保障体系不健全

失地农民虽然在生活生存形式上向城镇居民转变，并要和城镇居民一样支付必要生活成本，致使其生活成本明显上升。但由于长期形成的的城乡二元社会结构尚未打破，目前在城镇居民中已经基本建立了的失业、医疗、养老保险、最低生活保障等社会保障制度并没有覆盖到失地农民，他们在劳动就业、社会保障等方面并未享有与城镇居民同等的待遇。

3、长春莲花山生态旅游度假区失地农民安置对策

长春莲花山生态旅游度假区北起长春经济技术开发区、九台市界，南至长春净月经济开发区、双阳界，西起洋浦大街，东至石头口门水库、饮马河。长春莲花山生态度假区总人口人口5.9万人，规划面积417hm。长春莲花山生态旅游度假区在开发建设中，针对失地农民的安置对策值得借鉴。

3.1 探索长效补偿机制，实现持续收益

一是返还部分土地招标、拍卖增值收益，使农民参与土地利益再分配，获取更多的资金补助。二是尝试变货币式补偿为“开发式”补偿。长春市作为省会城市，运用市场机制，使补偿金产生增值功能，较好地解决失地农民长期受益的问题。

3.2 完善失地农民的住房安置

安居才能乐业，对农民而言，失去居所和失去土地一样成为他们的“心病”。他们离开世代居住的家园，如果不及时进行住房安置的话，会成为一个庞大的居无定所的游离人群，很容易沦为弱势群体。这就需要建立完善的住房安置机制，以保障失地农民能及时、顺利地搬进新居。

3.3 加大失地农民的就业扶持

加强就业培训，增强就业能力；加强教育引导，转变就业观念；优化就业服务，创建就业平台；发展社区服务业，开发度假区岗位；提供政策优惠，鼓励自主创业；加大法律支持，提供法律保障。

3.4 健全失地农民社会保障

建立适当水平的最低生活保障制度；建立多元化的医疗保障制度；建立具有实质内容的养老保险制度；建立完善的就业培训和就业保障制度；为失地农民提供法律援助和保障；补偿与安置房的分配利用。

4、结语

失地农民安置问题是一个需多学科理论共同研究可解决的问题，本文主要从城市规划角度对这一问题进行初探，在今后实践中还有待于进一步的摸索和完善。长春市地处寒地城市，北方城市的失地农民安置存在一定的共性问题，希望可以从长春莲花山生态旅游度假区的失地农民安置对策的研究，扩大到更广泛的区域，对北方城市的失地农民安置建设具有借鉴性意义。

参考文献：

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