我国乡镇政府绩效评估探析

【摘 要】乡镇政府是我国政府机构中的基层级, 直接与居民打交道，是国家政策的具体执行者。乡镇政府职能的发挥在国家经济和社会发展中有着举足轻重的地位，其绩效水平对于实现科学发展，构建社会主义和谐社会具有重大意义。阐述政府绩效评估的内涵，回顾发展过程，针对存在的问题提出相应解决对策。

【关键词】乡镇政府；政府绩效；绩效评估；问题；对策

一、政府绩效评估的内涵

绩效概念中包含了组织绩效和个人绩效两个层次，最早用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面被广泛应用，直到上世纪八十年代，绩效开始进入公共行政领域，形成了“政府绩效”的概念范畴。政府绩效是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意志的过程中体现出的管理能力[1]。政府绩效是政府在履行职责过程中，在内部管理与外部效应、数量与质量、经济与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的产出最大化。其内涵不仅包括成本、速度、质量、效率、公平，还包括政府的民主性、责任性、回应性等多元目标。政府绩效也是反映政府能力的一项重要指标，在现代社会中得到越来越广泛的认同。

政府绩效评估就是将政府及其各职能部门的实际工作结果与绩效目标相比较，评估政府组织实际工作的成果，从而对政府组织的绩效进行全面评估[2]。通过政府部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估，运用科学的方法、标准和程序，对政府组织这一行为主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评估，以提供组织绩效方面的信息，诊断组织中存在的问题，从而推动政府效率和服务质量的提高[3]。它可以作为政府内部改革的工具，也可以作为向社会公众表达意志的一种方式，其内涵是以任务为导向、以公众为导向、以结果为导向、以社会为导向和以市场为导向，体现了政府的服务理念与责任机制[4]。乡镇政府绩效评估就是在特定时间范围内对乡镇政府履行职能的有效输出进行的评估。

二、政府绩效评估的演进

早期的政府绩效评估实践发源于美国，1906年，美国的布鲁尔等人发起成立纽约市政研究院，率先开始了对纽约市政府绩效评估实践，并运用成本核算、市政统计、社会调查等方法和技术，建立了政府活动的成本与投入，政府活动的产出以及社会条件三类绩效评估[5]。1949年，胡佛委员会将自己提交的报告称为绩效预算，从而开创了政府绩效预算的新时代。1973年，尼克松政府出台《联邦政府生产率测定方案》，将政府绩效评估系统化、规范化、制度化。1979年英国开始“新公共管理”的改革，推动绩效评估在政府部门中的应用[6]。进入90年代以后，政府绩效评估呈现出以下特征：逐步走向制度化、规范化、法制化；评估技术不断发展；评估主体多元化和公民参与评议；绩效评估的理念、方法和技术不仅在发达国家盛行，也推广到了一些发展中国家。

随着我国社会主义市场经济体制不断完善，政府部门职能不断转变，人民的参政意识不断增强，社会发展理念不断更新，这都要求对政府绩效评估体系进行重新构建[7]。在西方国家政府绩效评估理论与实践的影响下，自20世纪90年代以来，我国政府对绩效评估日益重视，并以多种多样的方式来推行这一实践，并结合中国国情，形成了具有中国特色的政府绩效评估。第一、社会服务承诺制。1994年6月，山东省烟台市针对广大市民反应强烈的城市社会服务质量差的问题，借鉴英国和香港政府做法，率先实行“社会服务承诺制”，随后国家对此项制度进行了宣传和推广，社会服务承诺制便在全国范围和多个行业普遍开展。第二、目标责任制普及。90年代的目标责任制具有两个明显特征：自上而下的系统推进，关注焦点是经济增长。第三、以公民为评价主体的绩效评估制度。政府开始注重增加民众参与决策的比例，把评估政府绩效的工作更多地交给民众，扩大民主制度，保证绩效评估结果的公正与准确[8]。现阶段我国政府绩效管理的理论基础主要是科学发展观。“绿色GDP”、和谐社会、包容式增长、公民幸福指数等评价指标已被纳入政府绩效评价体系。

三、乡镇政府绩效评估存在的问题

（一）评估机制不健全

虽然我国已制定了政府绩效评估的方法和标准，但大多散见于《公务员法》、《国家行政监察暂行条例》以及各种具体的行政法规之中。乡镇政府在实践中缺乏独立、专门的绩效评估制度和科学具体的评估方法，而且在现有的绩效评估标准中，抽象性、原则性的标准多；具体性、操作性的标准少；行政人员的个体行为标准多，整个行政机关的行为标准少。乡镇政府绩效评估主体由上级政府指定，属于政府自身的评估，而不是由独立的评估小组进行评估，缺乏专家和公众的参与，很难保证评估结果的真实性和有效性。

（二）绩效评估指标设置不合理

在对乡镇政府绩效评估过程中，对于评估指标内容、结构的设计以及指标权重的分配均不合理，仅仅从经济指标等可量化的指标去衡量，过于单一化。GDP总量和GDP增长速度成为乡镇政府绩效评估首要的甚至是唯一的指标，社会指标、潜在指标以及其他无法量化的指标没有囊括进去，如对社会进步的贡献、公众的满意度、可持续发展能力等。这种以GDP为导向的绩效评估导致乡镇政府的GDP崇拜，从而对政府政绩缺乏可持续发展的评估机制，导致政府经济色彩浓厚，扭曲了政府的职能。在这种过分注重经济指标的指标体系引导下，为了完成任务，政府积极干预经济活动，热衷于抓一些周期短、见效快的工业项目,而不顾长远利益,忽视基础设施、教育文化的发展和环境保护、治理,损害经济的可持续发展。

（三）评估形式和方法单一

乡镇政府绩效评估主要是以上级对下级的评估为主，镇政府自评为辅。这种评估方式导致一些“官本位”思想严重的公务员将上级的评估放在第一位而忽视社会公众的利益与需求，导致部分乡镇公务员的行为导向出现偏差，唯上级指示，唯片面政绩，出现违背民意，劳民伤财的政绩工程、形象工程。在乡镇政绩评估中主要采用的是目标责任制方法，这种考核方法主要在政府组织内部进行，目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式下行政效率的提高，存在着对上不对下、对内不对外的责任缺位现象。