社区治理应坚持协商民主

2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，充分肯定了协商民主在基层治理中的重要作用，明确指出：“城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式”。文件详细阐述了城乡社区协商的意义、原则、主体、组织形式等内容，为我国开展社区协商、多元主体推进社区的共建共治提供了依据和指导。

一、社区治理与协商民主的概念阐述

1.社区与社区治理

“社区”一词来源于西方，社会学引进这一词汇，最早见于德国社会学家滕尼斯，其认为的社区是指“由‘本质的意志’所导致的、建立在自然情感意志基础上的、联系紧密的、排他的社会联系或共同的生活方式，这种社会联系或生活方式产生关系紧密、守望相助、富有人情味的生活共同体”。我国“社区”一词由英文翻译而来，最早出现于上世纪30年代，但并没有统一的标准和定义。在本文中，我们采用2000年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》中的定义，即“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。目前，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。在这里，社区的范围一般与居民委员会范围一致。

社区治理不同于社区管理。社区管理是基于行政手段的行为而做出决定，它强调行政手段的绝对作用，其权威一定是政府。而社区治理强调的是多元共治的过程，是在良好的法律规范和制度规范之下，党政组织、社区自治组织、社会组织等不同主体共同处理社区公共事务的活动，通过多元共治，达到自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的状态。

2.协商民主

在西方，协商民主见于上世纪80年代，西方学者约瑟夫・毕赛特在1980年《协商民主：共和政府的多数原则》一文中最早提出。而我们所提的协商民主，虽然借鉴了西方的这一概念，但不同于西方，其具体实践可以追溯到新民主主义时期，它是中国共产党和中国人民的伟大创造。2007年11月，国务院新闻办的《中国的政党制度》白皮书首次提出“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。2012年11月，党的十报告正式提出“健全社会主义协商民主制度”，从国家制度层面确立了协商民主。2013年10月，党的十八届三中全会就推进协商民主广泛多层制度化发展作了具体部署。我们倡导的协商民主，是指在中国共产党的领导下，相关的群体或个人，在法律法规许可范围内，通过各种渠道和手段充分表达意见和观点，最终形成共识。我国的协商民主，坚持协商于民、协商为民，其富有极大的包容性和灵活性，扩展了组织和个人的参政途径，更好地听取群众意见。

二、社区协商民主的主体

社区协商民主的主体，即社区治理的主体，是指社区利益的相关者。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》指出，城乡社区协商民主的主体有：基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方。

就城市社区而言，可以把协商民主的主体分为四大类。第一类：党政机关，主要指基层党组织及行政机关；第二类，社区自治组织，主要指居民委员会和业主委员会及其他居民自发性群体组织；第三类，盈利性组织，主要指物业服务企业、驻区单位、商户等；第四类，社会组织，主要是从事居民或业主服务的相关社会团体，如各地的业主联合会等。从实践的角度看，社区居民日常生活中频繁接触到的而又广泛参与到社区事务处理中的主体主要是基层党政机关、居民委员会、业主委员会和物业服务企业。基层党政机关主要是指街道党（工）委及街道办事处，街道办事处作为一级政府的派出机关，其负有行政责任，接受党组织的领导；居民委员会是居民选举出来的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；业主委员会是业主选举出来的、由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业服务企业管理运作的业主组织；物业服务企业是按照物业管理合同对物业管理区域进行服务的公司。上述四者皆是居民日常频繁接触的主体，本文强调的社区协商民主以上述四者协商为例。

三、社区协商民主的价值

1.实现社区和谐治理的最佳手段

社区治理是在多元化的前提下，通过政府组织、社区自治组织、民营组织和社会组织等不同群体和个人间的广泛参与、和谐共商，在充分尊重民意和各方需求的基础上，发扬民主、整合资源，共同完成对社区事务的管理，达到一种社区良治的过程。

2.增进政府与群众间的感情

社区是社会的基本构成单元，其稳定和谐关系到整个社会的稳定发展，其重要性是不言而喻的。国家的大政方针，既需要上层政府的贯彻执行，也需要底层民众的积极配合，政府的公信力相当程度上影响了政策在基层的执行情况。在此背景下，如何引导群众参与社会治理和城市建设的热情，成为党和政府需要考虑的问题。通过社区协商民主的推行，可以调动群众对社区事务的参与热情，充分保障群众的发言权、知情权、建议权，既提高了群众的参与热情，又保障了党和政府政策的上传下达，同时增强了政府在群众中的公信力。

3.提高人民群众个人政治素质

《宪法》规定，一切权利属于人民，人民具有广泛性。基层的民主协商，尤其是社区民主协商，充分保障了人民群众的参与权，通过自身的积极参与完成社区治理的共同事务。不仅能够锻炼人民参政议政的能力，增强群众的责任感和使命感，同时能够增强个人对政府的理解，进而在社会上形成彼此包容、相互关心的良好氛围。

四、社区协商民主的实现途径

1.社区居民素质提升

社区协商民主的实现，依托于辖区内多元组织和个人的充分参与，但组织的建立依托于个人，所以居民素质决定了社区协商民主的实现程度。居民素质提升要在协商民主前、协商民主中和协商民主后下功夫。协商民主前，通过组织相关学习会和培训会等，提升个人参与社区治理的水平和能力。协商民主中，主要是通过实践的方法，及时发现个人不足，总结协商经验，提升个人素质；协商民主后，个人要反思经验和教训，有意识地提高个人素质，明确努力的方向。通过这种“学习-实践-再学习-再实践”的方式，提升个人参与社区治理的能力。

2.建立多方联席制度

协商民主，要搭建各种平台，通过定期、不定期的会议和实践等形式，充分了解民意和实际问题，才能对症下药，找到解决问题的方法和对策。就社区治理而言，社区的主要主体基层党政组织、居民委员会、业主委员会和物业服务企业要建立起联席会议制度，搭建协商民主的平台，实现充分的沟通和配合，进而实现社区和谐治理（见图1）。

在党组织的领导下，街道办、居民委员会、业主委员会和物业服务企业建立起多方联席制度，实现定期交流机制、突发事件的应急交流机制，及时沟通各方信息，反映社区居民和商户的诉求，同时沟通各自遇到的困难，多方协商，寻求社区事务的解决办法，实现社区和谐共治。

3.确定多方责任清单

协商的基础，在于责任明确，各方参与主体要明确责任义务。在社区治理中，街道办要承担什么任务、居民委员会要承担哪些责任、业主委员会有哪些责任、物业服务企业要干些什么，都要通过自身的规章制度和充分协商后确定下来。在各方责任明确的基础上，可以根据相关主体责任找到事务处理方，有效而快速地解决问题。