协商民主从社区开始

摘要：社区协商民主是协商民主在微观层面的重要表现形式，具有便利和成熟的开展条件。社区协商与社区善治有着很强的相关性，社区协商能促进社区善治。社区党组织、协商者的德性、公民文化、协商者的信息掌握以及协商规则是保证社区协商民主有效性的基本要素。

关键词：社区协商民主；社区善治；协商规模；有效性

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）04-0071-04

协商民主具有多种多样的表现形式，包括政治协商会议、价格听证会、环保咨询会等。社区协商是组织化、有序的协商民主的重要表现形式，是社区善治的基础。社区党组织、自治组织、驻区单位和市场组织、公民之间的关系可以定义为协商关系，通过协商解决社区问题、推进社区发展是社区治理的本质。社区建设基于听证会、民主恳谈、社区议事会等组织形式的协商、对话和交流，并通过这种对话、交流集中公民的智慧、反映居民的偏好需求，形成科学的决策，达到公民有序政治参与和公共利益最大化的目的。在社区治理中，公民的自治权分散在相互之间的交往、对话之中，沟通、对话、交往是社区政治意识建构、共同体力量形成的重要渠道和公民自治、自觉的基础。

一、社区协商民主释义

社会主义民主需要一定的民主形式才能把可能性变为现实性，没有一定的民主形式，民主的内容就无法表达和实现，寻找适当的民主形式是促进社会主义民主政治建设的重要环节。选举民主和协商民主（Deliberative Democracy）都是社会主义民主的形式和程序，是实现社会主义民主的手段。协商民主又叫“商议性民主”、“审议性民主”，是一种政治决策机制。它是指公民或组织通过一定组织形式进行有序政治参与。在这种政治参与中，各种观点可以不受限制地进行交流，通过不同利益代表的博弈、交流、协商而赋予立法或某项决策以社会合法性。作为对选举民主的反思，协商民主弥补了选举民主的缺陷，减轻因选举民主导致的对少数人的不公和对少数人利益的忽视，是公民有序参与、表达政治诉求、维护自身利益的重要政治形式。它可以把公民的生产生活与民主政治更好地结合起来，保障公民有序政治参与和公民意见的充分表达，促进社会和谐。

协商民主有不同的层面和表现形式。在我国，人民政治协商会议是一种典型形式。在这里，宗教、政法、科学、经济、文化、体育、卫生等各种界别都可以就政治社会事务表达诉求、发表意见，对党和政府的决策起到咨询、参考作用。协商民主在基层乡镇和城市社区也有充分的表现。早在1999年，浙江温岭市的“民主恳谈”就曾获得2004年“中国地方政府创新奖”。温岭的参与式预算和集体工资协商制度也获得了“中国地方政府创新奖”提名，得到了专家学者和实际工作者的推崇，被当成化解矛盾、促进政府决策科学化及社会和谐发展的民主形式在基层推广。

实际上，在社区这种小范围内，协商政治更容易得到应用。可以说，社区是协商民主的重要试验基地。社区组织之间、社区组织与居民之间的关系可以定义为协商关系。社区协商民主就是通过社区组织之间、社区组织与居民之间的协商、对话表达诉求、解决社区问题、推进社区建设的重要民主形式。社区具体问题和社区公共事务都可以通过社区协商解决。

二、社区协商促进社区善治

社区协商与社区善治有着很强的相关性。社区善治作为社区治理的理想状态，是指社区治理中的多元权力处在良性互动状态，由目标驱动的各治理主体进行良好的相互合作。这种治理主体包括社区党组织、社区自治组织、社区物业部门、社区居民、深入到社区的行政组织以及驻区企事业单位等。在治理中，多主体的相互合作、避免集体行动的困境将是社区善治的前提，而建立在各主体相互信任、包容、各自站在其他主体角度思考问题的公共理性上的协商民主是多主体相互合作的前提。

协商民主是社区自治的重要形式。在社区微观领域，社区协商和社区选举都是聚合社区居民偏好、实现社区民主的表现形式。本来意义上的直接选举曾经因为政治共同体的日益庞大而成为一种幻想，但是在社区这个有限的共同体中却获得了自己存在的现实根据。社区是直接选举的试验场地。但是，在推行直接选举的城市社区中，协商民主依然具有自己的存在根据。在直接选举的城市社区中，参与社区自治组织的社区委员会毕竟是社区居民的少数派，他们的社区决策只有建立在社区居民协商一致的基础上，促进社区范围内共同的善，促进社区范围内共同利益的实现，才能降低执行成本，促进社区和谐。社区协商还能成为共同体构建的积极因素和居民自治的重要因素。有关社区居民、社区其他各主体切身利益的协商可以像选举一样把社区各个主体吸引到社区公共事务的讨论、对话中，而参与公共事务对话、讨论本身可以提高他们的政治素质、公民道德和知识水平。在社区协商民主政治实践中，主体可以认识到自己利益的一致性，通过对话协商提升自己对社区公共事务的认知；通过提出证明自己观点的论据或者对其他参与者论点的反驳、辩论，提升自己的推理能力和公共理性；通过对话协商可以转变自己的价值判断和自己的偏好，引导大家对公共利益的表达，接受大家一致认同的观点，而在公共理性过滤下的共识对全体居民的行为将具有非凡的约束力。公共协商还是疏通官民关系、疏通居民与组织关系的重要方式。在缺乏民主恳谈、公共协商路径的条件下，居民的意见诉求一般是通过上访的方式表达。民主协商有利于达成共识、减少上访。温岭市一位地方官员对此深有感触：“决策型恳谈的最大作用就在于通过利益群体之间的博弈，使得双方不断修正各自诉求，从而减少与政府的摩擦”。所以，参与协商的过程本身是政治实践的发展过程，是政治教育的过程，也是培养社区建设主体凝聚力、认同感和向心力的过程，还是社区自治、社区认同的过程。

协商民主能促进社区政治发展，降低决策执行成本。对于涉及公共利益的事情，一方面可以采取上级政府、专家学者等精英阶层代表居民制定决策，由居民被动执行的方式；另一方面可以采取较为复杂的协商民主的方式。前一种方式主要体现政府的意志和可能导致官僚的自由裁决，有的甚至主张把政治问题当作纯技术问题由技术专家决定，结果在执行过程中往往带有强制性质而遭到居民的抵触和弱化，增加决策执行成本。后一种方式通过政府与公民、公民与公民、公民与社区组织、社区组织相互之间的协商、对话做出决策。这种决策考虑到居民的不同意见和利益关怀，甚至考虑到少数人的偏好需求，通过反复地辩论、协商的交往行为保证实践行为的有效性。这不仅可以提供新的信息，揭示出个人偏好的排列顺序及关于决策结果偏好的私人信息，也可以对“该做什么、不该做什么”达成共识，对政策所要达到的共同目标产生共同的理解。这样可以通过协商民主程序从一系列个人偏好中寻找到一致的集体决策，提高了决策的合法性。这是在自由表达基础上、考虑到少人意见的“多数决定”，对社会利益最大化的偏移度最小，而决策的合理性、科学性又促进了决策的可执行性，决策的可执行性将降低决策执行的成本。“一个民主政府在进行决策之前与各社团进行商讨，具有重要的意义；这不只是为了选定最受欢迎的政策，也是为了缓和那些与受损者之间的摩擦，因为这些受损者至少会认为，他们的意见曾被且将会再被政府听取。”

三、社区协商民主的有效性

协商民主本身不仅需要利益的诱惑力，而且需要主体本身为了生动的社区（舒适的住房、干净整洁的街道、清洁的空气、宽敞的文化体育运动场所、良好的社区卫生机构、和谐的人际关系等）而自愿聚拢在一起，但这种自愿不是自发的，而是基于一定条件的自觉。这种自觉就是社区协商主体通过自我认识或者外在条件的引导而感悟到社区协商是他们的必需，让他们意识到：少了协商不行，信息不全不行，单独强调自我利益不行，无规则的协商不行，形式主义的协商不行。只有这样，社区协商才具有有效性。

（一）发挥党组织的核心领导作用

社区协商需要领导者。在我国基层社区，社区党组织是社区协商的领导者，是相对于其他组织可以用自己的组织章程与规则要求其他组织遵守的组织协调因素。在今天的城市建设中，社区党组织的核心领导作用主要通过社区大政方针的制定、支持居民依法自治、为民排忧解难体现出来。作为社区的领导者，它要积极反映居民的利益诉求，根据社区居民不同的需求偏好确立协商议题，把利益相关者整合到社区协商中来，通过各方充分的利益诉求和理性讨论，最终促成有关各方协商共赢，促进社区的和谐稳定。

在今后的社区建设中，社区党组织要发挥组织协调作用、整合各方面力量，必须重视社区协商在社区重大问题决策中的作用。上级党组织要把是否重视协商民主和运用协商民主当做考核社区党组织领导水平的重要指标，规定社区做出的任何重大决策都要纳入社区民主协商程序，认定不经协商的决策无效。目前，农村社区的协商民主比城市社区走得更远。早在2004年，浙江温岭市就正式发文规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并列入乡镇政府的政绩考核，与乡镇官员的奖金挂钩。我国有的城市社区尽管已经设立社区协商议事会，但在很大程度上没有有效的实践。要推动社区协商的发展，必须将协商民主纳入街道社区党委、政府的政绩考核指标，纳入党委政府的决策程序，并且要规定每年协商次数。没有这些措施的跟进，社区协商就会流于形式而难以取得实效。

（二）发展不同形式的社区协商

社区协商民主是通过不同的社区协商形式实现的。发展不同形式的社区协商是实现社区协商民主的重要途径。一般说来，社区协商可以分为代表的协商和全体居民参与的协商两种形式。代表的协商是指小范围的、作为代表被选举出来参与的、人数较少的协商。全体居民的协商是指不受限制的、全体居民参与的协商。这种协商不分性别、身份、民族、户籍，只要愿意协商、有能力协商都可以平等参与。这种协商不存在排他性，充分坚持了协商民主的平等性原则。通过这样的民主协商所做出的社区决定无疑比代表的协商做出的决定更具有合法性，更能得到居民的认可。但是，社区所有事情都通过全体社区居民参与协商的方式做出决定是不现实的。于是，由居民选举出代表组成的协商就成为社区协商有效性的重要选择。它对于民意的表达更具有现实操作性。现代人所发明的民主恳谈会、听证会、社区协商议事会及国外的“公民陪审团”（英国和美国）、“公民会议”（丹麦和英国）、“规划小组”（德国和瑞士）都是代表性的、具有可控规模的协商形式，而无限扩大的协商规模往往因时间、成本、利益纠纷难以达成一致意见，从而导致协商失效。崇尚协商民主的古代雅典，集会的小山只能容纳6000人，而在公元5世纪时雅典却有60000公民，他们建立的微观协商组织（Deliberative Mocrocosm）把政治权利的平等和选择代表参与协商很好地结合起来了。

在代表的协商中，社区协商代表的选择是决定性的。目前社会上的某些听证会（多数涉及物价上涨）之所以遭到人们的质疑，在很大程度上是因为这些听证会受权力或者主导型利益集团的干扰，代表的选择往往具有形式主义、象征意义而不是真正通过公民推举产生的，所以往往难以反映民意。代表的协商要避免协商失效，首先要注意协商代表的选择。这种选择要坚持德才兼备原则，把那些愿意参与协商、有能力参与协商以及秉公办事的社区居民选择到社区协商组织中去，这样的社区协商才会得到居民的信任和拥护。如果让没有德性、自私自利的人参与社区协商，那么社区协商民主将真正成为糊弄群众的假民主。如果随便找几个人参与协商，只是做做样子，这样的协商民主实际上是对协商民主的亵渎和糟蹋。

（三）培育公民文化

公民既是一种身份，也是一种文化。我们这个民主历史不长的国家，需要的不仅是公民的宪法规定和法律表现，更重要的是公民文化的形成。公民文化是一种关心公共事务、乐于承担公共责任的精神，而不是自顾自的狭隘的小农文化。社区协商与公民文化的形成与发展是成正相关的。没有关心公益事业、公共利益的公民文化，人人抱有“此事与我无关”的心态，就不可能产生社区协商民主。参与协商的社区居民必须具有热心公共事务的品格，在社区重大事务需要协商时必须随叫随到，而不能敷衍了事。他们必须廉洁奉公、遵守法纪，无论是在决议协商过程中还是在执行过程中都要不谋私利、热心公益。只有这种关心公共利益的公民文化的形成，只有当社区居民不仅在居住地上，而且在意识中把自己看作共同体的成员时，才能促进社区居民对社区公共事务的积极参与，也才能促进社区协商民主的发展。公民文化的培育，一方面需要积极推进社区自治，让居民群众在自我管理、自我教育、自我服务中培养政治参与的积极性从而培养公民意识；另一方面社区党组织和社区自治组织有责任积极组织居民参与各种社区活动，使他们在参与活动中找到共同体的感觉，通过交往活动逐步变陌生人社会为熟人社会，增加居民在社区生活世界中对公共利益的认知，进而促使他们关心社区公共事务，把自己由社区居民变为社区公民。

（四）掌握协商信息

参与社区协商的主体需要对协商的内容、有关专业知识以及与自己相关利益有充分了解。因此，对协商信息的充分把握是协商成功的基本前提。只有协商者掌握了足够的信息，才能进行有依据的观点交流；而协商者在协商之前进行充分地调研，协商组织者在协商之前发放有关材料、由专家参与讲解就成为协商民主的基本程序。

（五）完善社区协商议事规则

社区居民一致认同的规则是构筑社区协商秩序的基础条件。社区协商议事规则是构筑社区协商民主的合约安排，没有这种合约安排，社区协商就不是有序而是一种无序。无论是现实条文规定还是习惯认同的秩序规则，包括参与者的平等、相互尊重、包容性、公正性这些最低限度的程序标准，都是构筑社区协商民主的必要条件。这里尤其要强调包容性和公正性。包容性指本地人、外来务工者等不同经验和背景的所有居民都可以参与到平等对话协商中，所有诉求都可以得到表达，表达的诉求有被倾听的权利。公正性是指所有居民能平能进入，他们尤其是弱势群体的意见表达能得到充分尊重和考虑。协商不能从一开始就偏向某些强势利益集团的利益，要发展由“开放、平等”观念驱使的协商，摈弃由“独裁、偏见”驱使的协商。另外，政府有关社区自治的定位、互动关系的政策以及互动各方为了协调关系、解决冲突协作制定的规则都是社区协商民主的保证。北京西城区的“协商议事会”、杭州德加社区的“居民议事制度”、深圳盐田区的“社区议事会”是制度化的协商民主的表现形式和典型案例。社区协商议事会在居民代表大会闭会期间代表居民协商社区事务，是协商民主在基层社区的实现，对于解决居民纠纷、反映社情民意、解决社区问题具有直接意义。

总之，社区党组织的坚强领导，代表协商与全体居民协商的结合，关心公益的公民文化的培育，协商者对协商主题的信息掌握以及协商规则的完善，对于推进社区协商民主的发展、促进社区善治、社区认同具有重要的意义。社区协商民主的继续发展必须在这些方面做出不懈的努力。