协商民主在城市社区治理中的初步实践

摘 要：本文梳理上海市徐汇区在发展城市社区协商民主过程中的实践特色，即完善协商民主范围，构建协商民主的制度基础;探索协商民主途径，搭建协商民主的实践平台;优化协商民主方式，彰显协商民主的本质特征。分析徐汇区协商民主发展在推动党建模式开放化、推进社会治理现代化以及加速中国民主化进程中的时代价值。

关键词：协商民主;社区治理;实践

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）28-0062-02

党的十提出了建设协商民主是中国政治体制改革的主要任务和方向。十八届三中全会更是明确指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，强调“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”近年来，上海市徐汇区在发展城市社区协商民主过程中，从增强党与群众联系的角度，在搭建联系群众上下对接渠道方面形成了自身独特的做法，丰富了城市社区协商民主的经验。

一、完善协商民主范围，构建协商民主的制度基础

（一）规范决策协商

近年来，中共徐汇区委坚持科学决策、民主决策、依法决策，注重广泛听取各方面意见，不断健全社会主义协商民主制度，出台了《中共徐汇区委常委会议事决策规则》《区委决策制度》等，规范协商民主的决策程序，运用法治思维和法治方式保障区委的决策协商活动在宪法和法律范围内广泛开展。如徐汇区坚持在区政府决策协商中引入法律顾问团，在工作中引入律师参与化解矛盾纠纷等，取得了很好的成效。

（二）优化实务协商

多年来，中共徐汇区委积极参与、推进协商民主建设，充分发挥人大、政协、统一战线的作用，推进协商民主广泛多层制度化发展。中共徐汇区委专门制定了《中共徐汇区委关于进一步规范同派、无党派人士政治协商的实施办法》，对参与区级层面相关问题的协商民主做出明确规定，促进协商民主规范化、制度化、程序化。

（三）强化基层协商

中共徐汇区委不断加强基层协商民主建设，区委领导在决策前的协商过程中，坚持问政于民、问计于民，根据《区委调研工作制度》和《区委常委基层联系点制度》，区委领导带着协商问题主动来到对口社区，深入基层进行实地调研，面对面听取基层群众对协商主题的意见和建议;另一方面加强基层自治与共治，出台相关工作制度，在动员区域力量、整合区域资源、构建区域共同体过程中，发挥区域协商民主的重要作用。

二、探索协商民主途径，搭建协商民主的实践平台

（一）搭建信息公开平台，运用有效载体开展协商

第一，强化党务公开。2011年，中共徐汇区委党建网正式运行。在不涉及党内机密的情况下，对重大决策、决定、决议等都通过党建网进行公布;对重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等“三重一大”事项，决策前征求意见、决策过程和决策结果等都完整进行公开;全区处级以上干部的选拔、任用、考核、奖惩情况也通过网络主动予以公示，在党内有效营造了知晓、参与、监督的民主氛围。

第二，开展网络问政。在研究制定涉及群众切身利益、社会关注度高的公共政策过程中，徐汇区政府主动向社会公开重大决定草案等公共决策信息。徐汇区人民政府官方网站设有“徐汇区建设工程领域项目信息公开专栏”，公众可以登录查阅到徐汇区建设工程项目的审批信息、项目信息、企业信用信息以及其他政府信息，这些重要公共决策信息的公布是推进协商民主的前提和基础。

第三，营造协商氛围。除中共徐汇区委党建网、徐汇区政府官方网站、有线台、《徐汇报》等媒体外，区人大、区政协也分别利用自己的官方网站相关信息，听取社情民意，指导推进协商工作;区统一战线也利用相关网站、杂志、宣传月、宣传周等活动传递协商理念，征询群众意见。

（二）搭建立体协商平台，畅通民意表达渠道开展协商

第一，加强横向协商交流互动。针对区域重大问题，党委、人大、政府、政协和统一战线，在区委的领导下加强彼此间的横向交流和沟通，明确彼此间协商互动的规则，细化协商环节，促进各方之间的信息交流、意见交换，形成彼此间的协商互动，增强协商的实效。

第二，加强纵向协商广纳民意。通过有效运用人大代表居民联系点、政协基层社情民意联系点以及区统一战线基层工作网络的组织优势，充分发挥人大代表、政协委员以及统战人士的基层协商功能，拓展延伸党联系群众的渠道，最广泛地收集群众意见和建议，更及时地反馈公众诉求。如徐汇区斜土社区的主任公开办公制度，每年根据年度社区工作计划，列出10件民生实事工作，广泛听取统战人士代表及社区群众的意见建议，推动社区实事工作的落实;同时吸纳在社区有影响力的具有双重身份的统战人士，即具有中共身份的民族、宗教、侨台界等统战人士，通过居民选举进入居委会或党（总）支部，直接参与社区管理与服务。

第三，加强区域协商群策群力。2012年徐汇区委发起组建了“徐汇区区域党建促进会”，下设经济发展、教育发展、文化建设、医疗卫生、城区建设和管理、人才发展6个专业研究委员会，与13家街镇分会一起，以共同目标、共同需求、共同利益为导向，围绕创新驱动、转型发展的首要任务，大力推进区域发展资源对接。2013年，区域党建促进会实现累计对接项目172个，形成齐心协力抓发展、群策群力促转型的强大合力。

三、优化协商民主方式，彰显协商民主的本质特征

（一）畅通表达渠道，遵从民意积极协商

徐汇区积极发挥人大代表、政协委员和统战人士的基层协商优势，广泛联系群众听取民意，围绕区委区政府中心工作以及群众关心的热点问题广泛开展协商。

如龙吴路扬尘污染问题，这个问题多年来困扰了龙吴路沿线龙华街道、漕河泾街道、长桥街道和华泾镇的众多居民，扬尘污染对他们的生活造成了很大的不便。人大代表在深入社区联系选民的过程中，选民们多次提出希望区政府对这一顽症进行整治，近三届人大关于龙吴路问题的书面意见达到8件。对此，区人大常委会分别听取和审议了区政府扬尘污染控制、水环境建设与管理和节能减排三个专项工作报告，主任会议听取了区政府绿化建设与管理工作报告。区政府高度重视人大常委会审议意见和主任会议的意见建议，区长、分管副区长多次召开专题会议，落实人大审议意见，制定专项方案，已先后关闭或正在关闭龙吴路上三家混凝土加工企业，购置进口大功率吸扫车，加大路面清理，实施道路修复养护等，同时加大联合执法力度集中专项整治，完善长效机制。目前，龙吴路道路降尘从每平方公里月平均13.7吨下降到了9.3吨。

（二）发挥人才优势，建言献策参与协商

徐汇区注重发挥人才资源优势，充分调动区域内各类人才的积极性，发挥他们的专业特长和智力优势，通过专题调研、专项视察等，就区域发展重大问题广泛开展协商。如上文提到的龙吴路扬尘污染问题，以林卫青领衔的人大代表就运用自身丰富的专业能力，一方面广泛深入社区，听取意见建议;另一方面积极参与区人大城建环保工委组织的相关调研，运用自身资源优势深入分析现状问题，撰写调研报告，提出具有可行性的意见建议。再如徐汇区行政服务中心建设项目，在项目策划前期，区卫计委、区人社局、区监察局等相关部门的党外领导干部就参加到项目方案策划小组中，积极参与项目筹划的前期准备与协商工作。这些党外领导干部通过反复调研，听取本部门、本党派团体成员的意见，为项目筹划阶段提供3次建设性意见，并推动区行政中心建设项目方案（草案）的形成。在区委与党派团体的协商会上，党派团体就该项目的运行成本、项目入驻单位规划、工作人员管理、服务中心交通配套等几大方面问题提出了建设性意见。

实际上，每年两会上，人大代表的议案、政协委员的提案本身就是协商成果的高度提炼。代表委员通过资料收集、实地走访、座谈交流、发放问卷等形式推进调研，充分协商汇聚多方合力，共同为区域发展贡献智慧和力量。

（三）强化民主监督，促进落实推进协商

徐汇区在推进协商民主的过程中，不仅注重事前、事中的协商，更强调对人民群众关注的热点、难点问题和区域重点工作的民主监督。尤其对于建设周期比较长、影响力比较大的区域重点工作，徐汇区坚持通过持续监督视察，确保党政部门的各项决策在建设过程中得到准确落实。例如，徐汇滨江“地下空间”开发问题。地下空间开发对于打破土地资源瓶颈，有效提升土地资源利用率，具有重要意义。然而，由于种种原因，这项利国利民的工作并没有得到足够的重视。2010年，借助上海世博会的契机，徐汇政协积极成立相关课题组，利用政协委员界别优势，对于徐汇区黄浦江沿岸7.4平方公里的连片宝地，进行大规模、高起点、成片规划积极建言献策。提前两年时间，即从2008年开始，区政协就通过视察、调研、座谈反复论证，多次协商，并以地下空间开发法律问题为突破口，推动滨江地区地下空间建设，使其重要性得到有关部门的重视，有效地推动了徐汇地区地下空间的建设。

广泛多层制度化发展的协商民主建设，把协商民主的资源融入到基层党组织的建设当中去，使党组织在基层社会治理中从传统的被动回应，转化为主动引领，在党建的主体参与、基层党组织设置、基层党组织的运行机制和基层党建工作的时效性等方面，都体现了“协商”的理念，突破了党建工作的党内循环，形成一个基于组织开放、决策流程开放和动员机制开放的开放式党建结构。在开放中，实现和强化中国共产党在基层社会治理中的核心作用，通过整合多元的社会力量，通过群众路线吸纳更多群众更广泛的参与，重塑中国共产党与社会有机融合的组织有效性，领导人民运行协商民主，使得执政党的社会认同逐步提升，党的执政地位进一步巩固。