保障性住房建设中运用PPP模式的研究与讨论

改善城市低收入人群的居住条件是重要的民生工程。保障性住房是调节市场配置，实现政府职能的一项重要措施。在保障性住房建设中引入PPP模式，能够有效弥补政府部门在公共设施建设中巨大的资金缺口，提高其公共产品及公共服务的提供能力。PPP模式通过两方力量整合，将保障性住房最大的社会效益充分的发挥出来。本文对我国保障性住房现状及运用PPP模式存在的问题进行总结，并提供一定解决途径的建议，希望可以促进保障性住业的发展。

我国保障性住房建设现状

资金缺口较大。当前我国大部分的保障性住房建设，依靠中央政府和地方政府供给。我国人口基数大，地方政府债务高，因此保障性住房建设存在很大的资金缺口。

进程不够均衡。需改善居住条件的往往是城市非核心区域，开发环境相对较差。保障性住房的非盈利性，很难具有净产出。保障房的建设进行出现不均衡及相对滞后的情况。

配套设施滞后。解决居住条件后，紧随的是居民对于配套设施的需求。周边的公共设施不够完善，医疗和教育等方面的水平较落后，都将影响保障房社会效益实现。

PPP模式下建设保障性住房

PPP（Public Private Partner ship）即公私合作模式，是政府与私人资本基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为目标的合作形式。在保障性住房建设中引入PPP模式，能够有效弥补政府部门在公共设施建设中巨大的资金缺口，提高其公共产品及公共服务的提供能力，同时私人资本获得稳定的现金流。该模式下，私人机构和政府部门形成有效的协议，分摊利益和风险，发挥二者优势，有效提升基础建设的质量和效率。但是同时，由于保障性住房项目的特殊性，在其中采用PPP模式，需考虑解决以下问题：

产权关系复杂。PPP模式引入保障性住房建设后，意味着新的投资主体介入，需要考虑新的产权分配理念及资源配置方式。在房屋整个生命周期内，需要进行私有产权及多种公共产权形式的选择以实现对使用、收益、处分等物权内容的分配。

低收益性，回收期较长。由于保障性住房面对的服务群体为城市中低收入人群，收益一般通过限定标准、限定价格或租金实现。脱离市场形成价格的定价形式，使得保障性住房通常收益性较低，如果通过租金等长期方式获得报酬，则回收期较长。所以单靠项目本身的收益状况，对私有资本吸引力较低。

多个参与方，多重契约链条。PPP项目的运作过程往往涉及多个参与方，各个参与方之间通过不同的契约实现交易或合作，常见有以下且不限于图1中的各参与方：

具体PPP模式的选择。引入PPP模式后，在具体的实施过程中，根据私方参与的深入程度不同，有多种具体的合作模式供选择。如表1所示，不同模式下，两方的风险及收益分配存在差异：

保障性住房建设中引入PPP模式的建议

结合目前我国保障性住房现状和PPP模式引入后存在的问题，本文提出以下建议：

做好项目前期的评估工作。依据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》要求，除可行性报告研究外，PPP项目识别阶段，需定量、定性进行项目的物有所值评价。一方面，确定新模式 是否能够实现增加供给、优化风险分配、提高运营效率等目标；另一方面计算物有所值量值，确定项目全生命周期成本。以此决策PPP模式的引入是否更优，也可为政府补助及优惠政策力度确定科学的定量标准。

结合项目内容选择PPP模式。针对保障性住房PPP模式，政府部门和私营方需要将责任和风险进行分担，借助于合理的组合，构建最优的合作模式。不同的PPP模式具有自身不同的特点，可以发挥不同的效用。

同时可以考虑以额外的PPP协议将保障房周围的配套设施进行打包，以补充私人资本在保障房中投入资本的效益回收，降低财政补贴比例，同时实现配套设施的完善，一举多得。

完善PPP模式的保障机制。为吸引资金投入，保障各方权益，最终实现增加公共供给，除按一定比例提取专项保障基金外，针对保障性住房收益性低，价值回收期长等特点，政府部门还应做好土地无偿划拨，适当税收减免等保障性措施。

同时，在合作的各个环节充分考虑对应协议的全面覆盖，进行明确的责权划分，确定违约责任，以形成对各方的有效法定约束力。

另外，政府应有效承担其职能，以复合性的身份和角度看待整个项目中的产权分配过程，科学地选择产权共有形式，以切实保障住户权益。

形成完善的立法及监管体系。如上所述，保障房工程中引入PPP模式后，形成复杂的多方契约关系，并涉及到三方产权的分配问题。这些内容的实现，都离不开必要的立法及监管环节。

通过以上综合的论述，在保障性住房建设过程中，PPP模式具有其自身优势，但实际操作的过程中，也需要考虑妥善处理好存在的问题。利用PPP模式，可以降低政府的财政投入压力，控制私人资本的投资风险，缓解低收入群众的住房问题，有效地完成居住资源的市场配置和政府调节过程，实现社会效益最大化。该模式在未来的保障房中存在巨大的潜力有待发掘。

（作者单位：1.西南交通大学希望学院 ；2.四川省机械研究设计院）