保障房运作模式刍议

中央和各地方政府把保障性住房建设作为影响全局的重大战略任务。2010年、2011年全国共开工建设各类保障房590万套、1000万套，2012年计划再开工700万套。从运营模式上看，目前已形成廉租房、公租房、经济适用房等多层次的保障房体系。各地保障房建设模式不尽相同，且正在不断完善过程中。

一、我国现有保障房建造和运营模式分析

目前我国已形成多层次的保障房运营模式，即通过廉租房满足低收入群体租赁需求、公租房满足中低收入群体租赁需求，经济适用房和两限房满足中低收入群体购买需求，棚改房用以改善低收入群体品质低下的居住环境。以2011年政府计划建造的1000万套保障房为例，上述四类房产类型（经济适用房和两限房并为一类）占比分别约为20%、20%、20%、40%。剔除不增加总量而仅改善质量的棚改房外，经济适用房和两限房、廉租房和公租房分别代表购售和租赁两种不同经营模式。本文将从制度设计、运作难度、预期效果等方面分析现有保障房制度的可行性及优缺点。

（一）经济适用房和两限房

目前的运作模式为在政府的委托和监管下，由社会机构自行筹资并建造，然后由政府主导，以相对较低的价格出售给低收入群体。土地方面，经济适用房土地由政府无偿划拨，两限房土地使用权需要有偿取得。由于建筑所需资金全部通过社会方式解决，难度相对较小。

1.退出机制不完善，形成寻租和套利空间

经济适用房的申请和退出机制，由各地政府根据《经济适用房管理办法》等法规，结合当地具体情况制订。虽然多数城市经济适用房和两限房均制订了转让规则和补价措施，如5年内不得转让，5年后转让需要补价或由政府回购，但规定不细、尺度较宽，加之执行和监管并不到位，购房者能够以商品房价格出售并从中获取暴利,因而也随之产生了巨大的寻租空间，由此引发的不公平和腐败为社会所诟病。

2.对抑制房价效果不显著

退出机制宽松使经济适用房和两限房具备了商品房的属性，故其价格与商品房逐步趋同。这使得市场上低价房源供应十分有限，加之市场分割，使得购售型保障房对房价几乎不具有制约效果。

（二）廉租房

根据政策，廉租房项目资本金全部由政府筹集，形成巨大的财政负担。况且，由于廉租房租金水平很低，租金收入难以覆盖运营成本和融资成本。由于廉租房建设不可能带来经济利益，故社会资本无法参与，政府只能自行承担。廉租房对于商品房价格无影响，但对于稳定房屋租赁价格将有较大作用。笔者认为，由于资金压力很大，地方政府很可能会缺乏持续建设廉租房的意愿和决心。

（三）公租房

公租房的目标客户定位于城镇中低收入群体，既未达到廉租房申请要求，又无能力购买经济适用房和两限房的“夹心层”。根据政策，公租房的租金参考或低于市场租金水平。目前共有三种运营模式：其一，政府无偿划拨土地，政府融资建设，这与廉租房模式相同。其二，政府划拨土地，吸引社会机构参与建设，即政府出地、企业出钱。其三，土地由社会机构通过市场方式取得，然后自建公租房，并拥有所有权，租赁对象由政府核定，即政府指定用途，市场化运作。目前，各地 均结合自身情况研究和探索公租房运营模式，其中重庆、北京、上海等地的模式具有一定代表性，下文将就各模式进行分析探讨。

1.重庆模式

重庆模式相对成熟、可操作性强。根据重庆市政府规划，计划在未来3年内建造公共租赁住房4000万平方米，共计满足全市30%居民的住房需求。公租房租金水平确定为同区域市场水平的60%，约为10元/平方米/月。5年以后，部分公租房可以转为可售住宅，即变成有限产权（可以继承和抵押，但是不能出售和出租，如需转让，由政府以原购房价加利息回购）的经济适用房。公租房由政府运营或通过市属国有企业运营。

从资金来源方面看，4000万平方米的公租房建设需资金1000亿元（每平方米2500元），计划政府投入300亿元，融资700亿元。其中政府投入资金由多种渠道构成，包括中央拨付资金、地方财政资金、土地出让收益的5%、发行债券、房产税所得等。债务偿还的整体计划是，用公租房租金弥补债务利息和日常运营支出，通过配建商品房和公租房销售偿还本金。

截至目前，重庆已经进行了4次公租房配租摇号，共计完成8. 22万户的配租。目前尚有1. 71万户申请人未成功配租到公租房。按3年建设4000万平方米、约合70万～80万套的总建造量来看，后续供需差距可能会明显拉大，出租难度增加，并出现空置现象。

2.上海模式

上海公租房建设由市直属大型企业集团运营；或在各区县成立直属国资的建设和运营公司，承担公租房的建设和运营管理职能。公租房通过新建、改建、配建、收储、转化等多渠道获得房源。对于新建住宅，土地采用市场方式取得，需要按规定缴纳土地出让金。上海公租房定位为“只租不售”。根据制度设计，上海公租房建设始终将坚持“两个可”，一是老百姓可承受租金，二是可持续发展，即基本市场化运营，政府不进行大规模补贴。2011年12月底，上海首批公共租赁住房项目华泾馨宁公寓、新江湾尚景园项目正式供应，租金高达40元/平方米/月，由于运营时间较短，目前经营情况尚不明朗。但笔者认为，该公租房与同类商品房相比价格优势并不明显，市场需求存疑。

3.北京模式

北京市采用“三多一统一”的办法，即：多元的主体建设、多方式供地、多渠道筹集资金，实行统一管理。目前，北京公租房运营模式多种多样，有代表性的包括如下几类：（1）由市、区住房保障机构作为管理主体，负责融资、建设、收购、持有和管理。（2）经济技术开发区、产业园区管委会经批准作为公租房建造和运营主体，利用自有土地建设公租房，解决本园区符合条件家庭的住房困难。（3）国有企业、科研院所等单位，利用自有土地建设公租房，首先租给本单位职工，如有富余考虑对外出租给符合条件的困难群体。（4）引导有条件的农村集体经济组织，在符合规划的前提下，利用农村集体土地建设公共租赁房。

二、现有保障房制度存在的漏洞

整体来看，笔者认为，中国保障房制度设计仍存在漏洞，而这可能成为保障房难以长期有效贯彻下去的根源所在，最终将使保障房制度流于形式。

其一，房屋设计定位不清。保障房的运营初衷是为了满足中低收入群体的住宅需求，从经济学角度分析，必须形成差别化市场，这样才能防范中高收入群体挤占低收入群体住宅利益的情况发生。而目前许多城市保障房地理位置优越、房型奢侈、装修豪华，违背了保障房建设的初衷。比如，上海以区为单位进行保障房建设、保障房占用徐汇、浦东等核心区域，既不经济又不合理。

其二，受众人群界定不合理。主要问题是，经济适用房销售符合条件的居民买不起、能买的居民又不符合条件；廉租房和公租房符合条件的人不需要、需要的人不合规。如上海经济适用房的购买条件为“3人及以上人均月可支配收入低于人民币3300元、人均财产低于12万元；2人及以下申请家庭人均月可支配收入限额为3630元、人均财产限额为13. 2万元”，家庭收入和人均财产符合要求的家庭购买经济适用房仍存在较大难度。同时，公租房市场定位也不合理。以上海为例，目 前多数公租房定位为人才公寓，面向高学历、工作较优的白领，这一群体实际上具备以市场价格租赁住房的能力，并不应是公租房的保障对象。

其三，租赁性保障房租金设定欠考虑。目前，许多城市的公租房租金水平定为略低于甚至等于市场水平，这明显违背了公租房的本意。如上海已投入运营的公租房项目租金平均为40元/平方米/月，按此计算，50平方米房屋月租金为2000元，接近甚至高于同一地段商品房租金，保障房根本无“保障”。

其四，租赁性保障房长期运营难以为继。目前一些城市的廉租房和公租房均定位为只租不售。如前所述，廉租房势必成为长期的财政负担。而以上海、北京为代表的商业化运营公租房的思路难以奏效，虽然租金已接近甚至高于同一地段商品房租金，但由于中国租金收益率很低，租金收入仍难以覆盖日常经营管理支出和利息费用，更不用说投资成本的收回。在现有购售型保障房和租赁性保障房分割经营且购售型保障房无盈利能力的背景下，租赁性保障房将对财政造成严重负担，不可能长期持续。

其五，购售型保障房退出机制存在严重漏洞。《经济适用住房管理办法》规定了转让的基本规则，各地根据具体情况制订细则。通过分析我们发现，地方细则的设计根本没有堵住利用经济适用房获利的通道，反而成为这一操作的行政推手。按现有制度，满5年的经济适用房与商品房之间的增值收益，绝大部分被购房者所获取，中间形成极其可观的获利空间。目前这一现状得到广泛重视，各省市亦在研究制订相关政策。近期北京市住建委杨斌表示，北京经济适用房回购政策正在制定，大原则即按“政府定价”原则实行回购，未来上述问题有望得以纠正。

三、保障房制度的改革建议

基于上述分析，笔者认为，保障房制度的改革应秉承如下几点宗旨：

首先，保障房的产品设计必须具有社会层次性。香港和新加坡的经验告诉我们，保障房设计应当以集约、简朴为主，应考虑土地成本、经济价值、利用效率等方面的综合因素。国内保障房户型明显偏大，且地理位置良好，这与保障房的定位相违背，使保障房与商品房界定不清，客观上造成非保障对象对保障房资源的挤占。因此，保障房选址应考虑城市区域，而不应占用城市中心区域，户型应以50～60平方米以下的中小户型为主，建设风格符合经济、集约、简朴的特点。

其次，二手购售型保障房的退出机制，由政府回购是唯一的可行之道。我们把保障房的增值空间区分为两段，第一段为保障房的历史购买价和现价的价差，第二段为保障房现价与商品房市场价的价差。现阶段，由于缺乏有序的退出机制，两段利润基本全部被购房者所侵占。笔者认为，第一段利润可为政府所占用，所得用于新保障房的建造和租赁性保障房维修运营；第二段应严格控制。若要从根本上规范保障房的退出机制，唯一途径即由政府回购。只有建立政府回购的封闭循环模式，才能杜绝利用保障房套利的可能性，让保障房购置回归中低收入群体。而二手保障房被政府回购后再以低价出售，使低价保障房的市场存量不断扩大，方才有望制约持续上涨的商品房价格。在回购价格设计方面，原价加成合理利息回购具有很强的可行性。其中，合理利息的确定方式有多种，比如通胀率、G DP增速、利率等。

最后，将购售型保障房和租赁性保障房合并经营。由于购售型保障房和租赁性保障房对政府资金投入要求不同、盈利能力不同、现金流节奏不同，两种类型的保障房均由同一机构统一运营，有利于形成资金管理的错位互补，从而减小政府的财务缺口。只要购售型保障房封闭运营，政府即可利用资金循环持续建造保障房，并且购售型保障房的微幅利润亦能够对于租赁型保障房的运营缺口给予弥补。只有这样，才能使两种保障房长期可持续运营，并为市场提供越来越多的保障房源，使受众面趋于增加，改善目前受众面较窄的不利情况。从模式来看，成立不同的运营主体，由统一的控股集团投资，通过分红给股东，股东再注资的模式，可能会最大限度地降低由同一运营主体运作所造成的负面效应。