我国矿产资源规划功能定位与目标优化
时间：2022-09-16 07:59:42
[提要] 矿产资源规划首先需要明确其功能定位、实现其目标优化，功能定位的不清晰、目标设置不合理将从根本上削弱矿产资源规划指导矿产资源勘探、开采活动的有效性。我国矿产资源规划制度的多部门、多层次特征放大了问题的强度和效度，明确功能、优化目标体系是提高矿产资源规划有效性的前提条件。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“完善生态补偿机制研究”（项目编号：12&ZD072）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（项目编号：09JZD0019）“矿产资源有偿使用制度和生态补偿机制研究”；国家社会科学基金（项目编号：11CJY038）“矿产资源开发生态补偿的产权制度研究”
中图分类号：F416 文献标识码：A
收录日期：2013年6月4日
作为矿产资源勘查、开采活动的指导性文件，矿产资源规划是依法审批与监督管理的依据。发挥矿产资源规划作用的基础是矿产资源规划的权威性和科学性。在日益强化的资源环境约束下，明确我国矿产资源规划的功能，优化矿产资源规划的目标，既有助于深刻理解我国矿产资源规划实践，也有利于通过规划制度的完善，提高规划体系的质量，实现矿产资源规划的功能和目标。
一、矿产资源规划的内涵
矿产资源规划是国家或地区根据其经济发展的中长期规划，以及属地的矿产资源特点与开发利用现状，在时间上和空间上，针对矿产资源保护、勘查与合理开采利用，以及矿区生态环境保护与建设等方面，所做的总体安排和布局。本质上，作为勘探、开采的前序活动，矿产资源规划是国家对各类矿产资源的勘探、开采所作的时空配置，目的在于经济社会的可持续发展，具体的，矿产资源规划包括矿区规划、品种规划、矿业权规划和环境保护规划等。完整有效的矿产资源规划应该包含目标以及实现目标的方法等，怎样做、何人做、什么时间做、什么地点做，需要投入哪些资源、各自数量多少等基本问题都应考虑在内。此外，规划要明确修改的前提条件，该条件与规划有效的条件互补；为增强规划适应性，要明确不满足规划前提条件时采取的对策。
矿产资源规划的结果是对未来矿业发展的行动做出预测与安排，有效的规划通过明确的目标以及实现目标的方式方法，为整个矿产资源产业未来行动提供路径图，减少勘探、开发的不确定性；事先分析和规划有利于合理配置有限的矿产资源禀赋，减少浪费；目标、任务与责任都明确的规划，能够清楚说明目标与任务的关系，制定指导矿产资源勘探、开采日常决策的基本原则；同时，通过事先的目标制定，矿产资源规划为整个矿产资源勘探、开采确定了各类活动实时、反馈控制的标准，从而提高各类活动的有效性。
二、矿产资源规划的功能定位
在《矿产资源规划管理暂行办法》、《省级矿产资源规划编制指南》、《市、县级矿产资源规划编制指导意见》三个矿产资源规划制度法规中，明确了各层次各类规划的内容、任务以及指标化的目标，也基本确定了各层次各类规划的相互关系以及上级目标（指标）对下级目标（指标）的约束作用，但各级各类矿产资源规划的功能定位却不明确、不清晰，使得规划成果主要指标体系达不到预期的、兼具宏观指导性和微观可操作性于一体的要求，规划的作用受到根本性削弱。
在矿产资源规划实践中，全国矿产资源规划是为经济社会可持续发展提供安全的资源保障，中央政府加强矿产资源宏观管理的重要措施，需要解决矿产资源的总量问题、结构问题、布局问题、政策工具运用问题等重点事项，涉及法律法规、社会公平和生态环境等重大议题，因此突出战略性、宏观性和政策性，强化指导性是其主要功能。
省级矿产资源规划属于地方性矿产资源规划，是规范政府行为、引导市场主体行为，对矿产资源勘查、开发与保护进行宏观调控和政策引导的主要依据，需要根据本地区资源特点、区位特点、市场条件，同时紧密结合本地区经济社会发展目标，从战略和宏观的角度来安排、部署全省矿产资源的勘查、开发、矿山生态环境保护工作，最终的成果是划定鼓励、限制、禁止勘查、开采的矿种和区域。相对于全国规划具有针对性和较强的操作性，重点议题在经济绩效提高和生态环境保护上。
市（县）级矿产资源规划是对上级规划的进一步细化补充，对上级规划目标任务的具体落实和安排，主要特征是具有很强的操作性和规划目的性。其中，市（地）级规划仍带有宏观性质，一般以矿种为主线，将规划目标任务进一步落实到市所辖的县、区，一些重要的指标要落实到大、中型矿区；而县级规划作为终端规划，应将省、市规划制定的目标、任务及各项调控指标落实到具体的地块、矿区和矿山。在落实全国矿产资源规划和省级矿产资源规划确定的调控目标任务的前提下，市（县）级矿产资源规划的重点在于提升本地区矿产资源的相对优势，培育矿产资源竞争力——将资源优势转化为经济优势的能力，也就是说这一层次的规划强调经济绩效的实现，兼顾环境保护。
专项规划，如勘探开采的重要方面、特定地区、专门矿种的规划，强调具体化和可操作性。一是对矿产资源储量及其对地区经济社会发展的保证程度进行分析和论证；二是提出需要开展的公益性矿产资源勘查工作部署和安排，应具体落实到项目和地块上；三是合理划定规划分区（分勘查、开发两种，规划区包括鼓励、允许、限制、禁止四类）；四是对大、中型矿区和重要的小型矿区合理设置探矿权、采矿权，划定具体的勘查、开采范围、矿权数量及其经济合理的开采规模，规定相应的准入条件（包括最低开采规模、资源利用效率、环境保护等）、采选治理结构调整等。
总之，全国矿产资源规划以宏观指导性为主，兼具实施性，省级矿产资源规划以实施性为主，兼具宏观指导性；市县级矿产资源规划则完全强调实施性和可操作性。各级专项规划和行业规划相对于同级的综合规划则更是强化了实施性而弱化了指导性。
目前，关于省-市（地）-县三级矿产资源规划的尺度、深度如何把握，如何定位，人们理解和认识不统一。省、市和县级矿产资源总体规划的文本内容要求趋同，没有很好地在明确各级规划任务侧重的前提下提出不同要求，以使其能各司其职、相互衔接。更为突出的是，作为矿产资源规划的终端规划，县级规划的内容大部分不符合其功能定位，而是与省、市（地、市）两级规划雷同，仍然以宏观规划为主，任务目标没有具体落实到地块、矿区和矿山，从而导致整个矿产资源规划体系可操作性差，难以实施，形成事实上的无规划和盲目开采。此外，在成果形式方面，规划图件主要包括矿产资源分布与开发利用现状图、矿产资源调查评价与勘查规划图、矿产资源开发利用与保护规划图和矿山生态环境保护与恢复治理规划图等，由各省制定编制技术要求，市、县级规划成果标准化和信息化存在着较多问题。
三、指标化的矿产资源规划目标体系及其相互关系
根据相关法规制度，我国矿产资源规划总体目标是全面提高矿产资源对经济社会可持续发展保障能力，围绕总目标，矿产资源总体规划的主要任务是：兼顾当前与长远、中央与地方利益，突出宏观性、战略性、政策性、科学性和可操作性，对矿产资源调查评价、勘查、开采、保护与合理利用及利用国（区）内外“两种资源、两个市场”等方面进行统筹规划，确定发展方向、战略目标、基本原则和矿种与区域重点，提出矿产资源开发利用总量调控、结构优化、效率提高的政策措施，具体表现为对新增储量、持续供应能力、合理利用与保护水平、矿山地质环境和矿区土地复垦状况、矿产资源管理能力与水平等一系列预期性和约束性指标的确定。（表1）
矿产资源规划体系的核心部分是由各层次、各类规划目标（指标）组成目标（指标）体系。全国总目标的实现、主要任务的完成依赖矿产资源勘探开采中重点领域、重要行业以及省、市、县各级机构的共同努力，为此总目标需要层层细化、分解为各专项规划、各行业规划以及省、市、县各级规划的子目标，形成一个相互支撑的目标体系。目标表现为量化指标，所以专项规划、行业规划、地区规划的各项指标是全国性指标的分解和具体化。与规划目标体系对应的是指标体系，不同领域、不同层级、不同行业的指标之间有如下关系：下级指标是在上层指标的约束下制定的，上级专项规划指标对下级总规划、专项规划的指标值也存在约束作用，同级的总规划指标约束同级的专项规划、行业规划的指标，同级的专项规划指标值约束同级的行业规划指标值。也就是说，所有下级规划的指标是在各个区域自身资源禀赋、能力条件、经济社会总体目标的制约下对上级目标或指标的分解和细化，同样的各专项规划指标不但是上级专项规划指标在区域内的具体化的子目标，也是同级总规划指标值在该领域内的具体分解，各行业规划的指标亦是如此。唯有如此，才有可能确保指标体系的相容性和一致性，同时保证各专项规划、各行业规划、各下属地方规划子目标（指标）的实现支撑矿产资源规划的总目标（总指标）的完成。
各层次矿产资源规划的目的、功能定位各自不同决定了各自指标的特征、作用的差异，上级规划指标更强调指导性，留有足够的弹性空间，时间跨度倾向于中、长期；专项规划、行业规划、下级规划指标偏向于指令性、约束性，弹性小，下级规划时间跨度通常侧重于中、短期。
四、其他规划制度的借鉴
我国的土地使用规划制度中，国家、省、市级土地利用总体规划是宏观控制性规划，任务是在确保耕地总量动态平衡和严格控制建设用地规模的前提下，在各产业部门和地域间调整和配置土地资源，而县、乡级土地利用总体规划为微观实施性规划，任务是按照上级规划的控制指标和布局要求划分土地利用区，明确各区的土地用途和使用条件，因此，两类规划的文本内容要求有所区别。规划图件主要包括土地利用现状图和土地利用总体规划图，根据行政区的空间尺度差异，省、市、县、乡级规划的图件基本比例尺一般分别为1∶50万、1∶20万、1∶5万和1∶1万。相对于多层级、职能化的矿产资源规划审批制度，国内土地利用规划实行简单却更为严格、更为权威的审批制度，省、省会城市、100万人口城市、指定城市等的土地利用规划由国务院审批，其他市县、少量乡镇的土地利用规划由省级政府审批、多数乡镇的规划由设区的市级政府审批。矿产资源的勘探开采本身就伴随着土地的使用，而其耗竭性也不是土地的可复垦可以相比，矿产资源规划的编制、审批应该采用比土地使用规划更审慎、更严格、更有法律效应的制度，但现实恰恰相反。
在英国，法定的矿产资源规划实行二元体系，分别是结构规划和地方规划。结构规划的任务是为地区发展提供战略框架，并作为编制地方规划的依据；地方规划的任务是为地区发展制定详细政策，为开发控制提供主要依据。规划层级分为中央、郡、区三级，以郡规划为主，中央协调；规划采用许可制度，强化管制和约束；规划的编制以郡、区政府为主，职能部门参与。这些安排使英国的矿产资源规划体系构成简单、关系明晰，一体化程度增加，同时规划的权威性、执行力也得以保障。英国矿产资源规划制度对我国矿产资源规划制度的改革与完善有更强的借鉴意义。
五、结论
我国矿产资源规划制度安排中，多元化、多层级的结构使规划体系的功能及其相应的目标体系复杂化，协调、衔接、一体化的难度增加，条块分割的可能性加大；而各规划功能定位的不清则使这一隐患成为现实，无规划、规划冲突、各自为政以及规划的权威性低、难执行等问题突出，结构布局优化、环境保护、矿地复垦等矿产资源规划体系的重大目标被虚置。明确矿产资源规划的功能定位、优化矿产资源规划的目标体系是提高矿产资源规划有效性的必要条件。
主要参考文献：
[1]国土资源部规划司.矿产资源规划研究[M].北京：地质出版社，2001.
[2]宋顺等.矿产资源规划中存在的问题及其对策研究[J].资源经济，2006.2.
[3]吴巧生，王华.区域矿产资源规划的定位与定向[J].中国人口·资源与环境，2001.4.
