环境公益诉讼破茧

理论上多有共识,但实践中,民间组织提起环境公益诉讼仍面临诸多难题

全国首例由社团组织提起的环境公益行政诉讼案,于9月1日在贵州省清镇市法院结案。

当日开庭后,被告贵州省清镇市国土资源管理局提交证据证明,其已履行法定职责;原告中华环保联合会认为“诉讼目的已经达到”,当庭撤诉并获准许。

该案源于1994年,清镇市国土局向一冷饮餐厅出让国有土地使用权。双方约定,若逾期一年仍无法完工,国土局有权无偿收回土地使用权以及地上建筑物或附属物。但是,该工程至今仍未完工,且对周边生态造成威胁。今年7月27日,中华环保联合会向清镇市法院提起环境公益行政诉讼,请求判令清镇市国土局履行职责。7月28日,该案获得立案。

据《财经》记者了解,这是中国法院首次受理社团组织作为原告的环保公益行政诉讼,在中国的司法实践上具有不同寻常的意义。因为中国现行法律制度中,原告,必须证明自己和案件有直接利害关系,否则法院往往会以原告主体不适合而拒绝受理。

此前的7月6日,中华环保联合会作为原告,在江苏无锡市中级法院还提起了全国首例由社团组织的环境公益民事诉讼。该案亦获得立案,但目前尚未开庭。

中华环保联合会的尝试引起海内外舆论的高度关注,认为中国的民间环境公益诉讼由此正式迈步。

中华环保联合会是一家经国务院批准、民政部注册、环境保护部主管的全国性社团组织。其现任主席为原全国政协副主席宋健,副主席中,包括现任环保部部长周生贤、国家发改委副主任解振华、原国家环保局局长曲格平等人,名誉主席中,有多位前党和国家领导人。其规格之高,非一般NGO(非政府组织)所能比。

不过,尽管中华环保联合会开创了成功先例,其行动的示范意义仍存在现实局限。

就在中华环保联合会获得立案后不久,一家民间环保组织――重庆市绿色志愿者联合会(下称重庆绿联会),也步其后尘尝试环境公益诉讼。

8月20日下午,重庆绿联会会长吴登明、北京市中咨律师事务所律师夏军,将两份民事书送至武汉海事法院,以重庆绿联会的名义,状告云南华电鲁地拉水电有限公司和华能龙开口水电有限公司,要求两被告全面停止在金沙江上的相关水电建设项目施工,并治理环境损害。

该案源于今年6月,上述两水电公司未经环评审批,擅自在金沙江中游建设水电站,被环境保护部叫停。重庆绿联会希望以此为契机,开展公益法律行动,纠正中国水电建设中的违法破坏环境行为。

美国公益法研究所(PILI)中国项目副主任张兢兢认为,重庆绿联会这样一个来自“草根”的纯粹NGO,其的案例才是真正考验中国环境公益诉讼的试金石。

截至目前,该案尚未立案。

现实之需与理论共识

所谓环境公益诉讼,一般是指在环境受到或可能受到污染的情形下,公民、企事业单位或者社会团体、国家机关等为了保护社会公共利益,以自己的名义向法院提起的诉讼。

公益是相对于“私益”而言的。依据现行《民事诉讼法》,民事案件的原告必须与本案有直接利害关系。《行政诉讼法》也规定,原告必须是被具体行政行为侵犯其合法权益的公民或者组织。

因此,如果个人、团体等不能证明自己和案件有直接利害关系,法院往往会以原告主体不适格拒绝受理。这也导致长期以来,中国环境公益诉讼鲜有个例――除了个别的地方法院受理过检察机关提出的环境民事诉讼。

中国人民大学环境资源法教研室主任周珂告诉《财经》记者,环境污染事件最大的特点是损害了公共利益,以私利受损为立案标准,限制公益诉讼的原告资格范围,导致维权举步维艰。

而实践中,以自己的名义打环保官司并非易事。在环境污染事件中,受害者人数众多,但受到的损害呈现出“利益分散”的特征。单个受害者如果所受损害额不大,基于诉讼成本的考虑,往往不愿提讼。

重庆绿联会诉讼的北京律师夏军向《财经》记者举了一个例子――2004年,一场暴雨之后,淮河发生大规模污染。夏军希望启动一个诉讼,来为受害者维权。但在损失惨重的“小龙虾之乡”江苏省盱眙县,尽管他愿意免费提供法律援助,竟然找不到一个愿意出头的原告,当地官员则指责他“捣乱”。

直接的受害者难于,公益诉讼制度又未建立,与此相对应是正值工业化进程关键阶段的中国,近年来环境污染和生态破坏问题日益严重,由环境纠纷引发的也多有发生。

美国公益法研究所(PILI)中国项目副主任张兢兢表示,美国的经验值得中国借鉴。美国在上世纪六七十年代环境公害泛滥,公益诉讼也应运而生。其《清洁空气法》《清洁水法》等环境法律中设有“公民诉讼条款”,公众可以通过诉讼,迫使污染者治理污染,或者使政府履行职责。

正是通过环境公益诉讼制度的创建,美国成功地推动了环保事业的发展。

目前的中国,尽管已有大量环境立法,但多偏重于行政管理,相对缺乏司法救济。因此,通过建立环境公益诉讼机制来缓解环境和生态危机,近年越来越成为广泛共识。

国家环保部政策法规司副司长别涛认为,对于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况,需要进行环境公益诉讼。而且,公益诉讼的价值不仅限于个案,还能产生“多米诺骨牌”效应,促进制度完善。

别涛建议,通过几种途径确立环保公益诉讼制度:一是通过最高司法机关制定专门的司法解释,规定环境公益诉讼的基本程序;二是通过《水污染防治法》《大气污染防治法》等环保单项法律的修订,设立专门的环境公益诉讼条款;三是通过《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改,设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序。

事实上,2005年国务院的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》也提出,“研究建立环境民事和行政公诉制度”,“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼”。

而有关建立环境公益诉讼的人大代表 议案、政协委员提案不断涌现,学界和民间的呼声更是不绝于耳。

期待实践民间化

近年,由检察机关作为原告提起环境民事诉讼的案例在全国各地陆续出现,并取得胜诉。

无锡、贵阳、昆明等地的法院为此设置了专门的环境法庭,并对诉讼的原告资格做了扩大化规定,包括环保部门、检察机关和环保社团组织。但是,这些地方的环保法庭一度遭遇门庭冷落,例如,江苏无锡市的法院2008年5月即成立专门的环境法庭,但直到2009年6月,无锡市锡山区检察院在一起盗伐林木犯罪案件中,提起了刑事附带民事诉讼,才出现了当地首例“环境公益诉讼”。

与此同时,由律师、普通公民和社团组织提起的公益诉讼,则屡屡被拒之法院门外。

在这个背景下,2005年成立的中华环保联合会,2009年7月在江苏无锡和贵州清镇提起的本文开头提到的两个诉讼,创造了全国社团组织提起的环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼的先例。

这两个案件表明,社团组织在环境公益诉讼中的原告资格,开始获得司法机关的认可。

中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇在接受《财经》记者采访时表示,“我们想通过这种尝试,逐步探讨社团参与环境公益诉讼会发生什么问题,产生什么效果,从而促进确立一个比较好的程序,给其他地方做样板。”

马勇称,中华环保联合会选取无锡、贵阳两地作为试验田,也是考虑到当地成立了环保法庭的条件。他认为,环境公益诉讼应该主要由专业的社团组织来开展。尽管行政机关或者检察院都有权提起,但它们毕竟会受到自身职责的限制。而社团的天然使命就是维护公共利益,在人员和资金方面也有优势。

长江流域水资源保护局水保护管理处处长吴国平,在一个学术论坛上曾直言不讳地指出,现实中环境污染不仅仅是企业造成的,行政机关的不作为也是重要原因。如果行政机关对于环境污染和破坏的认识已经到位,就应该用更好的行政手段去解决问题,否则的话,很难指望他们作为原告去提讼。

长期从事环境法研究的湖北经济学院院长吕忠梅,作为十届、十一届全国人大代表,曾连续几年在全国人代会上领衔提出建立环境公益诉讼制度的议案。

吕忠梅认为,环境公益诉讼可以分为“环境公民诉讼”与“环境公诉”两类。前者由公民、法人以及其他社会团体发起,后者则是由国家机关(政府部门或检察机关)提起,以排除环境危害和赔偿环境损害所带来的损失为基本诉求,通过追究造成环境污染或破坏行为人的民事责任。目前中国最迫切需要的是建立“环境公民诉讼”的制度通道。

环保部政策法规司副司长别涛也认为,依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体提起环境公益诉讼,是环境公益诉讼制度的核心。公众个人虽有利益但缺乏诉讼能力,行政机关有诉讼能力但未必有兴趣。环保团体不仅有兴趣(其以环保为宗旨),也有能力提起环境公益诉讼。

不过,马勇坦承,中华环保联合会由国家环保部作为主管机关,其他的社会组织要想有突破性的尝试可能会比较困难。

而且,即使有官方背景,中华环保联合会的尝试也颇为谨慎。目前选取的两个案例,均为案情比较简单、影响面不大、面临的阻力也相对较小的个案。

贵州省清镇市的环境行政公益诉讼案,看似结果圆满,实际上却遗憾不少,以原告撤诉告终,意味着未能在程序上充分尝试环境公益诉讼的各个环节,其效果也打了折扣。该案主审法官、清镇市法院环保法庭的罗副庭长告诉《财经》记者,如果再有社团提起此类诉讼,法院会根据立案规则对其主体资格进行审核,“法院是否给予立案则不好说,目前只是摸着石头过河。”

武汉海事法院副院长饶中享认为,中国的环境公益诉讼还处于初级阶段,在原告的主体资格方面要采取扩大和鼓励的态度,应当具有广泛性。只要是对国家、社会、集体的利益造成损害的,普通的个人和其他组织,哪怕是自己没有直接的损失,都应有资格提讼。

不过,截至本刊发稿,重庆绿联会就金沙江水电违规开发一事提讼已经20余日,武汉海事法院尚未答复是否立案。■