组织间关系理论与方法在水资源治理中的引入

摘要：水资源危机源于其自身具有的公共属性以及由此导致的“公地悲剧”，多权力中心的自主治理理论虽然为解决公地悲剧问题提供了思路，但存在如何具体操作的问题。提出将组织间关系理论与方法引入水资源治理中，以解决自主治理的适用情境问题。还具体提出了在水资源治理中如何描述并考量组织间关系的思路与方法。

关键词：组织间关系；水资源；治理

1　水资源问题的实质与困局

1.1水资源问题的实质

中国水资源问题的实质是人的问题。一方面，由于水与人们的社会生活及行为密切相关，水资源危机的产生其实是人自身行为的后果；另一方面，水资源开发和利用的公共性十分突出，几乎涉及所有人的利益，利益的博弈必然体现在对水资源治理的影响上，个体使用者对自身利益的追求会造成集体利益的受损，使得人们在水资源治理问题上表现出典型的“集体非理性”。

加勒特・哈丁(1968)发现在世界范围内普遍存在着公共资源被过度使用的问题，并把这一现象称为“公地悲剧”。所以，治水不能只针对水体本身，必须把一切与水问题产生相关的人的因素和社会因素都考虑在内，否则，治水将是治标不治本。

事实上，人类治水活动系统包含两个子系统：处理水与人关系的自然子系统，协调人与人关系的社会子系统。我国传统意义上的水资源治理，主要是针对自然子系统的，表现为流域开发和兴利除害的工程技术管理，已经达到相当高的水平；相比之下，水资源的公共物品特性长期被忽视；治水方面的研究在国内也一直为工程技术界“垄断”，社会治理还非常薄弱，这是水危机加剧的重要原因。所以要想谋求水资源的可持续发展，必须解决涉水主体――人的涉水行为的约束问题。

1.2已有的解决之道与局限

显然，水资源危机源于其自身具有的公共属性以及由此导致的“公地悲剧”，解决“公地悲剧”式的问题一般有两种方法：一是私有化，即将产权赋予个人，利用私有化减少资源利用中的负外部性，以约束行为人的资源利用强度；二是庇古(1920)率先提出的国有化，即在资源利用有明显规模经济的地方采用政府直接管理的方式，由政府拥有资源并向使用者征税，确保规模经济的发挥和遏制私人利益对资源的侵蚀，保证资源利用符合社会利益最大化的要求。

公共资源治理理论的出发点有二：一是政府失灵，二是市场失灵。对于政府失灵，公共选择理论已经进行了很好的诠释，至于市场失灵，也已经有前人的诸多研究成果可以论证。所以，公共治理理论认为，采用私有化和市场交换的方式，或者采用政府集权管理的方式，都不能导致公共利益的最大化，应该采用政府和私有部门之间的牵制、合作来实现这个目标。美国学者埃莉诺・奥斯特罗姆提出的多权力中心的自主治理理论就认为：基于群体内部存在的相互关心与信任，人们能够从关心他人和群体利益中获得满足。由此，人们会产生合作的愿望，有可能通过由组织行为产生一套规则、个体利用的行为规范、监督和惩戒机制等，从而使资源利用服务于社区(如流域)共同而长远的利益。

奥斯特罗姆的理论目前备受推崇，被视为解决公地悲剧的最佳方法。但是，该模式在中国水资源治理的应用上，其实存在着复杂的操作性问题。刘峰、孔新峰认为，从国内政治看，奥斯特罗姆的理论存在着“适用对象的有限性、适用政治体制的有限性和适用自治组织的有限性”等问题。因为在私有化和国有化之间有无数中间状态，只要情景匹配，这些中间状态皆有可能是有效的，反之则失效，关键在于如何判定其适用情境。不仅如此，多中心治理意味着该模式在组织特征上是多重规模的组织并存，并通过组织之间的竞争、协作和冲突解决模式，使不同的公共利益得到实现。但组织之间如果出现无规则的不良竞争，必将导致冲突与无法协作，所以，如何判断一个具体流域的适用治理情境是水资源治理的关键。

2　组织间关系在水资源治理中的引入：组织间关系的工具性意义

2.1组织间关系的概念与功能

组织间关系是指由两个或更多个组织间相互作用形成的、定型的关系。这种关系具有主体性、合法性、结构约束性，使得组织之间的相互作用成为可以被预料的行为。具体到组织行为，范从林认为，组织间关系的本质体现为对组织决策的约束。所以，组织间关系的意义在于：一是联合异质资源的有效手段，它促进或限制了以获取稀缺资源为目的的集体行为和竞争行为(Portes，1995)；二是利用该关系可以更有效地发挥资源的综合优势。

组织间网络是组织间关系中最复杂也最具有包容性的一种关系，组织间关系网络的工具性意义是可被衡量的，衡量指标是使网络中各单位组织主体产生特定关系的因素――社会资本。所谓社会资本是以一定的社会关系为基础、以一定的文化作为内在的行为规范、以一定的群体或组织的共同收益为目的、通过人际互动所形成的社会关系网络。社会资本是通过行动者的合作达到促进共同体发展与受益的目标。简言之，社会资本的客观内容是一种社会关系网络，一定的社会关系网络构成社会资本的本质和基础。

组织间关系网络促进或限制了以获取稀缺资源为目的的集体行为和竞争行为，而如何有组织地分配和竞争有限资源如水资源恰恰是公共资源治理关注的重点，这正是将组织间关系概念引入水资源治理的意义所在，因为水资源治理最终应该落实到对人的治理上。对人的治理就不能忽视对关系的处理。因此说，能否认清水资源流域的社会网络，能否处理好社会网络中各主体、客体之间的关系对流域水资源治理至关重要。

2.2组织间关系理论的解释功能

在网络分析中，“网络”被认为是联结行动者的一系列社会联系或社会关系(Baker，Wayne E.1986)，它们相对稳定的模式构成社会结构。这暗示着网络分析应当具有两个基本要素，即行动者和社会关系。前者一方面是有意识的行为主体，另一方面其行为又不得不受社会网络的制约；后者则是在行动者之间因某些特定的关系而发生互动的基础上积累起来的联系模式。

①水资源治理的多主体构成了组织间关系网络的要素之一――行动者。水资源通常以流域为单元，因为流域是以水文地理所形成的一个整体，每一个流域都涉及省区间、上下游、干支流、左右岸之间的利益。水资源治理涉及多个利益主体，主要包括：国务院及相关部委、流域机构、省级政府、水利部、环保部、边界当地政府、相关企业、沿岸居民等。这些主体都是有意识的行为主体，在水资源治理活动中形成复杂关系，从而构成了社会网络。在对流域水资源的水量分配、水污染防治、防洪等水资源治理问题的解决中，必须均衡各方利益，各主体的行为受到其它主体的制约。

②水资源治理各主体间由水而产生互动形成的社会联系构成了组织间关系网络的要素之二――社会关系。水资源是基础性的自然资源，是不可替代的生活资源，是战略性的经济资源，是控制性的生态资源和环境资源。水资源具有包括自

然特性、生产特性、消费特性和经济特性在内的多重特性。流域的地方政府、中央政府、流域管理机构、社会相关组织、水业务管理机构、各类用水单位、广大用水个体以及其他利益相关者，所从事的工业生产、农业生产、社会生活等，因水而联系在一起，从而形成各类互动方式和联系模式。

在治理主体间存在着物质资本的传递，如企业间的商业往来、水量的分配等；存在着非物质资源的转换关系，如各级政府之间的往来、企业与相关政府和组织及个体的往来、各主体间的信息与交换等；行为上的互动关系，如各类主体间相互的谈话、参加会议、拜访等；也存在着正式关系，如各级政府之间的权力关系、政府对企业及其他用水户的行政管理等。流域主体间存在的这些社会关系都属于网络分析的研究范畴。

③流域水资源治理中的各涉水主体以及其相互之间形成的各类社会联系构成了流域治理的社会网络。水资源治理需解决的关键在于决策机制问题，而决策机制源于现有体制。

我国政府在对资源的管理中为了调动中央与地方政府的积极性并进行一定程度的制衡，对公共资源管理采取了条块结合的体制；条与块事实上均存在各自的利益动机，因此实际上存在着多个利益主体，管理中需要对不同利益主体之间的利益进行协调。现实管理中，随着市场经济体制改革的进程，各利益相关主体对于资源管理参与度和影响力在增强，公共资源管理实际上已经突破了封闭的行政管理体制，呈现出多方参与的特征，是一种多元主体参与的联合治理行动。所以，在流域治理中确实存在着组织间关系网络，可以运用社会网络分析方法相关理论进行分析与测量。

我们运用社会网络分析工具描绘这些涉水主体所构成的社会网络，分析各节点的关系、密度、中心度等，重点找出节点间存在的弱关系、结构洞，以此为基础，就可以进一步梳理流域治理的网络结构，设计流域网络治理的机制。管理体制、组织间关系以及治理决策机制之间的关系如图1所示。

2.3理论模型的建构

水资源治理的逻辑起点是治理主体围绕水资源治理的联合行动，构成一种利益关系网络，参与主体所嵌入的网络影响着参与主体的决策行为。治理主体的行为模式取决于其自身利益的特点以及行动者之间的关系――组织间关系。

由于水资源管理的行动者(以各级行政管理部门和私有经济部门为主)具有组织的特征，因此水资源管理可以视作一个包含了众多组织并且以组织行为和组织间关系为特征的系统。水资源管理系统的整体成效(即公共利益水平)，可以看作是这一系统的输出，决定输出的是组织行为和经济技术条件，决定组织行为的是组织的自身利益和组织间关系。当行动者不与其它组织发生任何关系时，其行为取决于自身的利益特征，但组织间关系在现有体制中客观存在时，它们必然对行动者的行为施加重要的影响：当组织间存在信任关系，即合作的一方对它方的可靠性和诚实度有足够的信心，合作各方坚信没有一方会利用另一方的脆弱点去获取利益时，组织间的关系的强度即会增强，合作即达成。Hausman(2001)也认为，构成关系强度的三个关键维度是：承诺、相互信任和双边关系主义。其逻辑关系如图2所示。

3　水资源治理中的组织间关系的测量

3.1水资源治理中组织间关系的形式

综合考虑水资源管理中的行动者，其组织间关系以报告、咨询和互惠关系为主，其中报告关系是指一个行动者需要向另一个行动者报告并且接受指令的关系，这是最正式的权威关系，它包括行政机构和经济主体中的上下级隶属关系，以及行政管理机构与私有经济部门中的管理关系。咨询关系是指一个行动者可以从另一个行动者得到有利的信息和建议，咨询关系是单向的义务，系统者不必以某种代价进行咨询。而互惠关系则体现为一种资源交换关系，是双务的关系。咨询关系和互惠关系是非正式的关系，但有时会比正式的报告关系对行动者具有更大的利益影响作用。

与行动者具有报告、咨询和互惠关系的其它行动者众多，两个行动者之间的关系对行为的影响程度，取决于这种关系的强弱程度。

3.2组织间关系的描述

报告关系。影响因素包括：①强制程度――是否必须报告(允许一定的自由裁量或者必须按照特定的要求进行报告)。②受报告人的否决权限――报告结果被否定的可能性。③报告频率――每日、每周、每季、每年或者不定期。④报告内容――内容的详尽和复杂程度异常报告、就某个职能报告、或者全职能报告。以上因素可以设计一个简单的量表，为每个因素设计一个权重，最终得到四个因素加总的报告关系强度。

咨询关系与互惠关系。咨询和互惠关系与报告关系相比属于弱关系，且不具备强制性，但是如果行动者得到的信息和建议对于其自身的利益是非常重要的，那么这种咨询关系可以超越较弱的报告关系，这是组织自身利益最大化(无论是行政管理部门还是私有经济部门)的表现。

描述其强弱的因素指标：①双务性――是否需要行动者付出成本(如果是，那么就是互惠关系，否则是咨询关系)；②必要性――行动者得到的信息、建议、资源交换对于自身利益增加的不可替代性；③受益程度――行动者从这种关系中所能够增加的自身利益

以上每个因素可以设计一个点量表，双务性、必要性和受益程度高的关系强度高，互惠关系的强度高过一般咨询关系。把三个因素设定不同的权重，最终分别得到加总的咨询关系和互惠关系强度。

报告关系、咨询关系和互惠关系的比较。得到行动者的报告关系、咨询关系和互惠关系分别的强度之后，还需要将其进行比较，并最终判断出与行动者有关的所有组织间关系，哪些是强关系，哪些是弱关系。对于组织而言，其行为受到强关系的影响比弱关系要大

4　本研究的应用前景与展望

“公地悲剧”几乎已成为公共资源治理的必然结局。如森林的过度砍伐、草原过度放牧、大气污染物过度排放、地下水过度开采以及河流的污染等事件层出不穷，奥斯特罗姆的研究提供了解决公共资源治理的新方法，而组织间关系理论与方法的引入，则使奥斯特罗姆的治理模式具有了可操作性。

其实，不仅是公共资源治理，凡是涉及联合(集体)行动的困局的领域，如铁矿石价格谈判、南水北调等大型工程建设及移民安置问题等，引入组织间关系分析的思路，均有助于寻找到解决方法或治理机制。