我国农产品贸易中良好农业规范(GAP)的执行力问题

伴随着经济的发展，消费者对食品安全的关注程度不断提高。为了更好地满足消费者需求，从源头抓起确保生产阶段的农产品质量安全，以欧盟为代表，许多国家和地区开始推行良好农业规范(Good Agricuhural Practice，以下称“GAP”)。GAP是一套针对农产品生产的操作规范，是以农产品生产过程质量控制为核心，以危害分析与关键控制点、可持续发展为基础，关注环境保护、员工健康、安全和福利，保证农产品生产安全的一套标准体系。GAP强调从源头抓起解决农产品、食品安全问题，是提高农产品生产全过程质量安全和管理水平的有效手段和工具，各国在农产品贸易中执行良好农业规范的力度不同，效果也不同。

一、从众多食品安全事故中看中国良好农业规范执行力

据统计，2006-2007年，中国出口美国的食品合格率一直保持在99％，这样的合格率，是中国建立了一整套完善的管理制度来保障出口食品安全，这套制度从种植、养殖、田头、农场一直管理到出口。这就是中国政府于2006年5月开始推行的覆盖“从农场到餐桌”整个食品链过程的中国良好农业规范（以下称“China GAP”）。首先，中国对出口食品的种植、养殖基地实行检验检疫备案管理制度，只有经过检验检疫考核认为符合条件的才可以作为出口食品的种植、养殖基地，为生产企业提供原料。中国还对出口食品的生产企业实施卫生注册制度，只有达到规定的条件，经过出入境检验检疫机构考核，认为符合发给卫生注册证书的，才可以生产、加工、储运出口食品。其次，在生产加工的过程中，出入境检验检疫机构还要到工厂去进行监督管理，以保证出口食品的生产过程持续地符合中国的管理要求和出口的管理要求。中国质检部门还要求生产企业在合格的食品上加贴有关的标签和标识，以便发生问题后进行追溯。最后，在出口之前，每一批食品都必须经出入境检验检疫机构检验合格才可以通关出口。如有要求，中国的出入境检验检疫机构会为每一批出口食品出具合格证书。

可是，最近几年中国农产品贸易中GAP的执行力如何呢？内贸方面，假种子、毒奶粉、毒馒头、地沟油和瘦肉精等农产品安全事件层出不穷，反映出我国在执行GAP上效果很差。外贸方面，出口食品的安全问题和违规现象也时有出现。主要表现有以下几种：非法出口；擅自调换检疫合格产品、逃避检验检疫；未向进口国进行工艺备案；未按进口国要求进行注册；使用未经备案基地的原料加工生产，擅自混入非注册基地原料；未按规定收购原料或生产，检出孔雀石绿、隐性孔雀石绿、呋喃唑酮代谢物、苯甲酸、氟喹诺酮、苏丹红等禁用物质和二氧化硫超标；货物带有土壤和有害生物，检出大肠杆菌呈阳性；产品多次被检出不合格问题；多次更改相关单据、采用非正当手段取得检验检疫单证、伪造证书。这些现象大多可以概括为GAP执行不力。

二、我国GAP执行不力的经济动因和管理因素

（一）需求与供给的经济动因

食品现象本质是经济现象。所以，应该首先从宏观上分析其中的深层经济动因。英国《金融时报》中文网2011年5月27日发表的刘远举的《对中国食品安全危机的经济解读》一文认为，一方面，在不完善的市场经济条件下，总有厂家以降低成本和价格的方式满足因“拖拽效应”造成的对跨界食品（由非必需品转为必需品）支付不足的中低收入消费者的畸形需求；另一方面，新时代的“剪刀差”即垄断性要素及行政权力对基层食品生产者的压榨，造成实际上的国内食物价格整体支付不足，导致普遍性的伪劣食品泛滥。

中高等收入群体消费的商品会给一国居民特别是低收入群体对于食物的高品类欲望形成“拖拽效应”。现在国内基尼系数达0.97（2009年国家统计局公布的数据），低收入人群想购买的食物品类、实际价格，与他们的实际购买力之间就产生了巨大差异，“低价预算和高价品类”的畸形需求就出现了。这样的需求在农产品市场上反映出强烈的议价行为和需求价格弹性极其敏感，把高品类食物的价格拉入较低层次。因此，畸形的需求为毒奶粉、色素红酒等创造了滋生伪劣的土壤。在一个监管不力的市场中，任何需求都因有利可图而能得到满足。厂家总能找到办法降低成本和价格，以迎合这种需求。更为严重的是“劣币淘汰良币”，倒逼大型食品企业的产品价格，而消费者得到的食品品质已面目全非。GAP执行无力就不足为奇了。

另一方面，新时代工业技术和小农生产的“剪刀差”扭曲了农产品供给价格。机械化、农用化学品、转基因等现代工业技术，使全球粮食的产量提升，价格降低，但同时也让人们不得不接受其潜在的危害。所以，食品安全问题是个全球性的问题，发达国家也有牛奶、肉类生产过程中使用生长激素、瘦肉精等问题。只是由于中国的特殊国情,中国的农产品国内、国际价格支付不足问题更加严重，食品安全问题也更严峻。

小农式作坊仍是当今中国农产品供给者中的主力，他们小、散、乱地遍布最前沿、最基层。从相关报道来看，不管是地沟油、药物豆芽、三聚氰胺还是上文提到的超标出口农产品，真正执行作假的是这些底层生产者，他们并未取得暴利，但仍作假。一方面是由于GAP执行不力；而另一方面，他们受到多重垄断因素的价格挤压，只要有利可图就可以不断下移供给曲线，生存情况并不乐观，各垄断性要素形成的新的“剪刀差”把中国农产品最底层供给者逼上了只能靠低劣换生存的不归路。于是，膨大剂、催熟剂、苏丹红这些代表现代工业技术的化学药剂既为造假提供了技术上的可能，也使造假危害变得更大、更加隐蔽。同时，这种新的“剪刀差”最终剪到了整个国民身上，剪到了中国农产品进出口贸易上，造成普遍性的食品安全危机。

（二）管理因素

1. 农产品生产流通体制不合理。我国农产品流通主体细小分散、组织化程度低，合作经济组织发展缓慢，细小分散的流通主体妨碍了GAP的执行。一方面，流通主体的细小和分散不利于外部监管和内部监管，外部监管部门的监管成本巨大。另一方面，流通主体细小分散，使得农户或者小商贩传递自身农产品质量安全信息的成本过高，农产品供给者主动传递农产品质量安全信息的积极性不高、能力不强。对于我国细小分散的农产品供给者来说，GAP存在以下致命的执行难原因：一是标准高。例如，按标准要求GAP农场周边必须设立20―50米宽的隔离带，以防止非GAP农场的外来污染。在我国现行分散的小农经济条件下哪个农户能办到？二是操作成本高。GAP基地必须首先对基地环境进行全面监测和风险评估，投入近万元。每年还要对农田用水和产品加工用水的质量进行检测，对GAP基地的生产和人员安全进行各种风险评估，这都需要投入资金。三是人员要求高。GAP标准体系的核心就是要对农产品从田间到餐桌的全部生产和加工过程进行动态监控。必须在有相当资质的技术员指导下进行操作，目前我国农业一线主力军是妇女、留守儿童和老年人，显然他们无法胜任这一现代农业要求。

2. 管理者自身因素。在执行GAP的过程中，很多农产品生产管理者没有系统观和全局观，没有认识到局部GAP执行力将影响到全局GAP执行力，对执行力理解不到位，出现问题解决方法通常是开几次会做表面文章，没有常抓不懈。不少地方对农产品质量安全的观念上存在重城市，轻农村；重蔬菜，轻大宗粮油产品；重出口产品，轻内销产品的现象，且没有将执行GAP当作一项公益事业，而更多地是作为一个经济问题来看待。

3. 农产品各环节的外部监管体系不合理。我国现行的农产品质量安全管理体系是由多个部委（食品药品监督管理局、国家质检总局、卫生部、农业部、商务部）共同负责，且各部委都各成体系。这种设置存在不完善之处：部门之间的协调性不强、中央和地方的关系有待进一步理顺、缺乏农产品质量安全快速反应机制、行业参与不够以及消费者的作用没有充分发挥，从而导致各部门越位、错位和缺位现象严重，对某类产品、某些环节管得过多或无人管理。目前我国农产品安全的检验检测体系还不够健全，检测经费难以保障，检测能力和范围的有限，不能全面准确反映农产品整体质量状况。没有建立农产品安全信息公布和公众监督机制，消费者对自己采购的必需农产品是否安全心中无数。

4. 对执行GAP的法律、政策激励机制不够完善。我国农产品质量安全法律体系不完善，可操作性差；现有法律法规的系统性、协调性、效力较差；法律的执行过程缺乏规范性和可持续性。因此，职能部门对违法违规生产、销售有毒、有害、超标农产品等行为的处理，方法不多，力度不大，震慑性和惩罚性不够。对检测不合格品种的处理，缺少刚性手段，不能予以没收或销毁，最终仍会卖到消费者手中，农产品的放心程度得不到保证。政策激励机制不够完善，对各地各部门和公民执行GAP结果好坏未能进行有效的奖惩，助长了农产品供给者违法的预期。

三、提高我国GAP执行力的途径

2006年5月起实施的中国GAP涵盖九大类种植业、养殖业主要产品。实施GAP的要点包括生产用水与农业用水，肥料使用，农药使用，作物和饲料生产，畜禽生产、收获、加工及储存，工人健康和卫生，卫生设施，田地卫生，包装设备卫生，运输等方面的良好规范。2009年3月，国家认监委经过几年的努力，我国GAP与GLOBALGAP已就相互一致性、有效性方面完成了法规、标准文件评估、现场见证、同行评审的评价过程，最后成功完成了互认工作。

这意味着国家认监委批准从事中国良好农业规范（GAP）认证的认证机构颁发的GAP证书，获得GLOBALGAP的认可。这也表明中国农产品贸易实践中不缺GAP，而缺执行力。提高GAP的执行力对推进农业现代化、改善我国目前农产品生产现状、促进我国农业可持续发展、增强消费者信心、提高企业的农产品安全质量管理、提高我国农产品国际竞争力有着重要意义。

（一）推进农产品供给组织化，提高执行GAP的积极性是根本途径

农产品供给组织化可以降低单位农产品传递GAP信息和监管的成本。但我国的农业是以家庭为单位分散经营的小农经济，目前绝大多数农户不可能按GAP标准操作。根据我国现阶段的国情，可以通过将农户组织起来实现规模化经营，即通过组织化实现对外的规模化，以实现整个组织的规模经济效应，从而降低单位农产品GAP认证等费用。

国际经验表明，农业组织化程度的提高离不开政府扶持，政府应适应经济体制转轨的需要，加强对农业组织化的资金、技术和法制环境方面的扶持引导，使其快速、规范发展。同时，通过提高农业组织成员素质、管理水平、规模化程度、专业化水平，加强合作组织的自身建设。这样才能从源头上解决供给者和监管者执行GAP的积极性，也才能为解决上文提到的执行力不足的经济动因作贡献。

（二）借鉴发达国家食品安全监管模式，明确农产品内部监管是必由之路

就中国目前的食品安全监管情况来看，与美国模式最为接近，两国都属于多部门分工监管。不过，美国主要是按照食物的种类来划分部门职能，中国则是按生产、消费、流通等环节来区分。从多个环节进行多重保障似乎是件好事，但从另一个角度看，执行部门过多却难免会出现职责交叉和监管真空地带，相互制约难、配合难。例如，在“毒奶”事件上，这种缺陷就充分表现了出来。奶类制品一再检出含三聚氰胺，究竟是农业部、还是质检局或者卫生部的责任？

在“毒奶”事件后的几年食品安全事故仍频出，表明目前设立的国家食品安全委员会并未达到“协调所有食品安全部门”的愿望。因此，按照目前中国的情况，有必要放弃美国模式，采用加拿大模式，即由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管，由其协调其他机构及地方一级食品安全监管执法活动，厘清和规定各个食品安全执法机构的职能分工和权限范围。未来，像英国模式那样，中央政府成立一个专门、独立的食品安全监管机构，监督食品的生产加工、流通供应，对所有食品实施从农田到餐桌的全过程管理，全权负责国家的食品安全监管工作，然后在机构里面吸收科学家及民众代表，缩减食品安全执行机构的数量，提高其透明度，是未来中国食品安全监管体系改革的必由之路。

（三）完善GAP各环节的外部监管体系是必要措施

1. 完善信息传递有效外部机制。农产品质量安全信息体系是信息传递的有效外部机制，包括农产品质量安全信息体系、风险收集与交流体系、信息咨询服务体系。其主要功能是完成农产品从“田间”到“餐桌”各个环节的信息的收集、加工、传递、反馈与利用以及农产品质量安全风险信息的收集、交流和农产品质量安全信息的咨询服务，它给消费者以知情权、选择权和监督权；它加大对潜在风险的防范与治理；它为各利益主体提供信息咨询和服务。

2. 健全信息可追溯机制。农产品质量安全可追溯系统可为农产品消费者、供给者和管理者提供各自所需的信息，为其提供一个顺向追踪和逆向追溯的平台。依照国际经验，构建由中央控制平台、区域平台、企业端管理信息系统和用户信息查询平台四部分构成的信息共享的农产品质量安全可追溯系统是提高GAP执行力的必要措施。例如，广东省按照《广东省食用农产品标识管理规定》的要求，稳步推进农产品质量安全溯源管理制度建设。婴幼儿配方乳粉生产企业全面建立了电子信息追溯系统，17个地级以上市已实行或推广“信誉通”食品信息电子备案查询系统。目前，广东省已初步实现了电子台账记录、索证索票共享，产品来源去向可追溯、消费投诉可查询、食品退市召回可统计的信息化管理。

3. 构建信誉机制。信誉机制可以有效矫正农产品贸易中的信息不对称。信誉机制通过农产品质量安全信用体系发挥作用，它主要包括农产品质量安全信用监管体制、信用标准制度、信用信息征集制度、信用评价制度、信用披露制度、信用奖惩制度。这都是造成GAP执行力缺失的重要原因和目前工作难以突破的瓶颈。目前，一些地方政府和民间人士作了有益的尝试，建成了具有威慑力的信用体系。北京市建立了49个部门联网的食品信用信息平台，统一归集、公布食品经营者的信用信息并永久保存。据中国青年报报道称，2011年6月17日复旦大学硕士三年级研究生吴恒及其团队利用一个月时间，完成《中国食品安全问题新闻资料库（2004-2011）》，正式上线对外，并提供地区、食品名、关键词等查询。根据资料库看，关于食品安全违法方面的数据惊人。该团队共查阅相关报道17268篇，约1000万字，从中筛选出有明确来源、有受害者的2107篇报道，制作了2849条记录，并为每篇报道提取了包括事发地、涉及食品的种类、对人体有害的原因等在内的关键词，将有害食品分为“造假、过期、添加剂、混有异物、包装材料有问题、无证经营、产品不合格、检疫不合格、卫生不达标、其他”10种。

（四）强化执行GAP的法律、政策激励机制是重要手段

从激励机制上看，可以考虑将GAP的实施与农业补贴挂钩。日本新的《基础GAP》已经将农业环境规范作为必须实施的项目，遵守该规范成为享受农业补贴的必要附加条件。随着中国农业补贴种类的增加，把GAP的实施作为获得补贴的附加条件，通过交叉达标等方式可以促进China GAP的普及，同时从环境保护功能出发还可以为农业生产补贴政策找到合理的依据。

参考文献：

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