矛盾纠纷探索机制思考

调解是指在第三方的支持之下，当事人双方自愿妥协，合意解决纠纷的活动。我国当代的调解已形成了一个完整的体系，它由人民调解、法院调解、行政调解等构成。调解工作的政治意义在于妥善解决“人民内部矛盾”，社会意义在于“创造和谐的社会环境”。从微观上讲，调解是一门容情、理、法为一体的“化干戈为玉帛”的艺术；从宏观上讲，调解堪称“依法治国”与“以德治国”和谐统一的治理之道。

调解是我国一项具有中国特色的法律制度，它源远流长，久盛不衰，有着深厚的历史渊源。随着改革的不断深入，我国正处于以发展为中心的新的历史阶段，人民内部矛盾大量涌现出来，现有的调解制度与时代的要求和现代观念不协调，以至影响调解制度进一步发挥作用。需要我们创造性地对它进行改革和完善，使之具有更强的生命力。

目前社会发展迫切需要各种手段综合介入社会纠纷的调处，而治安行政调解与人民调解的衔接，具有独特的优势，可以作为新时期化解民间矛盾纠纷途径的新探索。*市西城区在派出所建立治安行政纠纷与人民调解联合接待室，由街道人民调解委员会派驻调解员与民警一起,由专门的机构和人员负责处理解决分流出来的这部分纠纷，在共同的领域内开创化解民间纠纷的新机制是解决当前矛盾纠纷、维护社会稳定的一项有益的尝试。

一、治安行政调解与人民调解衔接的基础

治安行政调解与人民调解虽然性质不同，受理的纠纷却存在结合点。

首先，分析一下治安行政调解和人民调解的范围。

人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让、解决纠纷的群众自治活动。人民调解的范围，根据司法部《人民调解工作若干规定》第二十条规定，人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。

行政调解是现代社会行政主体管理社会公共事务，及时化解矛盾和纠纷所不可缺少的行政手段，是行政主体做出不具有强制力的行政事实行为。根据行政主体中行政机关的分类，可以将行政调解相应的分为两类：各级人民政府主持的调解和政府职能部门等组织主持的调解。而派出所的调解属于政府职能部门主持的治安行政调解。“治安调解”的范围,依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》总则第五条规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。

由此可见，虽然人民调解与治安调解属于不同的范畴，但又不能将二者截然分开，有些所谓“治安纠纷”往往都是由民间纠纷引发、升级而成。治安行政调解与人民调解两者“联动”的基础是:对于违反治安管理处罚条例、情节轻微无须处罚的治安纠纷和其他通过“110”报警派出所受理的属于人民调解范围内的民间纠纷，可以由人民调解委员会解决处理。这就是治安调解与人民调解“协作”的契合点。

其次，从法理学角度对建立治安行政调解与人民调解的衔接机制进行论证。

我们暂从依法治国和保障人权角度就新形势下探索解决矛盾纠纷的新机制进行分析。

根据我国《宪法》第五条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。以根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则，这预示着：中国将依靠政府的推进，辅之以社会力量，走向法制现代化的道路。目前，在法治建设中出现了很多矛盾和问题，面临着国情与理想、变革法制和守成法制、国家权力与公民权利、本土化与国际化、普适性和地方性等矛盾需要解决。探索治安行政调解与人民调解衔接机制，是适应市场经济发展，完善民主建设，完善当代法律制度的一项具体表现。同时，一个国家的法制状况直接影响人权实现的程度。从保障人权的角度讲，民间矛盾纠纷的解决机制应该强调多样性和有效性，各种合法、经济、有效、便捷的方式都是可以而且应当使用的。行政调解与人民调解衔接的机制代表了最广大人民群众的利益，是有利于实现和保护好人权的一项法律制度的尝试。

二、治安调解与人民调解衔接的必要性和优势

治安调解与人民调解的衔接制度具有独特的优势和特点，符合妥善化解新时期人民内部矛盾的现实要求。

（一）维护首都社会稳定需要把建立治安行政调解与人民调解的衔接机制作为化解社会矛盾纠纷的有效途径。

我国正处于以发展为中心的新的历史阶段，*首都作为全国的政治经济中心，正在为成功举办2008年奥运会做各项准备工作，更要妥善处理好稳定与发展的关系。随着改革的不断深入，因土地承包、村务管理、征地拆迁、企业破产、物业管理、建筑工地施工扰民、劳动争议等引发的民间纠纷大量涌现出来。由于这些因人民内部矛盾引起的社会纠纷具有普遍性、复杂性、多样性、群体性的特点，我们在处理这类纠纷时，必须突出方法的整体性和综合性，统筹兼顾，标本兼治，才可能予以根本解决。鉴于此，整合力量，调动一切积极因素，采取综合手段把民间纠纷处理好、解决好，营造平稳和谐的社会发展环境，是当前维护首都社会稳定，促进首都经济持续健康高速发展，成功举办2008年奥运会的需要。

长期以来，治安纠纷数量多、调处难度大，成为困扰派出所基层民警的一道难题。据不完全统计，仅*市西城区各派出所2003年累计调处民间纠纷6392件、治安纠纷1287起，比例竟达5比1。而基层派出所没有专门的纠纷调解机构，日常受理的纠纷由值班警组处理。由于调解人员不固定，往往不能及时有效地处理纠纷，一些群众合法利益得不到保障，容易引起他们的不满。严格来讲，法律并未赋予派出所调处民间纠纷的权力和职责。派出所的主要职责是预防、制止各种违法犯罪活动；坚持110二十四小时值班制度，接受群众报警求助；对重点地段、部门进行治安巡逻等。而现实情况是由于调处民间纠纷占用了大量警力资源，造成派出所民警无法正常完成主要工作职责的局面。针对这一问题，目前，南京市和天津市等地区采取了在公安派出所设立专门调解室，由民警专门接待调解纠纷的做法，取得了一定的成效，但是，仍然没有从根本上达到释放警力的效果，也没有取得法律明确的授权。而《宪法》、《民事诉讼法》等法律法规明确规定人民调解是解决民间纠纷的合法途径，它与治安调解相衔接的思路，既有利于使纠纷得以合法合理地彻底解决，又有利于缓解警力不足的压力，是集中警力维护首都社会稳定的需要。

指导人民调解工作是司法局的一项主要职责，而设立在街道(乡镇)的司法所是司法局的派出机构，负责具体指导人民调解委员会、培训调解员和参与重大疑难纠纷调处的工作。*市的人民调解工作经过多年的发展建设，特别是2003年，*市在整顿规范社区（村）人民调解委员会的基础上，在302个街道（乡镇）建立了人民调解委员会。经过整顿培训的人民调解员综合素质得到了进一步提高，打破了传统概念上的“和稀泥的老娘舅”形象，塑造出新一代“懂法律、高学历、年龄轻、会调解”的人民调解员形象。新时期人民调解工作强调依法调解，注重规范化建设，建立了法制观念、时间观念、效益观念等，从观念和制度上进行了完善，更有利于其在发挥协调人际关系和维护安定团结方面的特殊功能。在派出所建立联合接待室，实现治安行政调解和人民调解的衔接有利于将人民调解延伸到需要的地方去，主动出击，化解矛盾，依靠高素质的调解队伍和充足的物质保障更好地发挥职能作用。国外诉讼外争端解决机制发展很快，美国和我国台湾还设立了调解前置制度。把调解引入治安纠纷的处理工作在国际上也有先例，例如比利时就有这样一种模式。

（二）治安调解与人民调解的衔接机制具有显著的特点和独特的优势。

对于民间纠纷，由于其具有人民内部矛盾的性质，所以我们解决纠纷的目的在于消除双方的争议，维护社会稳定。诉讼的高成本和程序的复杂性，使部分人民群众选择非诉讼的方式解决矛盾纠纷。如到派出所寻求解决办法，或到人民调解委员会寻求化解途径等，这其中又以选择派出所的人数居多。调处民间纠纷并非派出所民警的强项，而设立在派出所的治安调解和人民调解联合接待室既方便百姓上门，又有具有法律知识和丰富调解经验的人民调解员为群众提供服务，从根本上化解矛盾，消除当事人的心结，是一种便民有效的途径。笔者认为，它与其他解决纠纷的方式相比，具有以下特点：（1）联合接待室工作人员是由派出所和人民调解员组成的，对于既可以通过人民调解也可以通过治安调解解决的纠纷，可以由当事人自由选择解决方式，搭起了方便群众的平台，给当事人一定的决定权和自由空间，在一定程度上化被动接受变为主动选择，使纠纷双方对主持调解方表示信服，有利于调解工作的继续开展；（2）调解既有严肃性又有自律性，要遵循一定的程序，但不同于严格意义上的诉讼程序，这样做既体现了处理纠纷的公正性的必然要求，又体现了当事人相对平和的互谅互让精神；（3）治安调解与人民调解衔接机制，有利于将问题解决在基层，化解在萌芽状态，从源头和根本上缓解和减少社会冲突，把矛盾纠纷化解于始发之时，体现了“哪里有矛盾纠纷，哪里就有调解”的理念，使公安和司法行政机关做到正确履行职责，有利于开展执法监督，防止“暗箱操作”。（4）调解协议书的法律效力能够更好地保护当事人的合法权益。根据2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，人民调解协议书被赋予了法律效力。与不具有法律强制力的治安调解书相比，具有明显的优势。在联合接待室达成的符合条件的人民调解协议书如果诉至法院，能够得到法院的认可和支持，更好地维护当事人的合法权益。据统计，2003年*共达成1479份调解协议，只有1份事后产生争议，诉至法院并得到了认可。

这种衔接机制使纠纷的解决既有国家的强制力作为后盾，又充分体现了“和为贵”的传统观念和现代意义的自治原则，还可以防止在纠纷中当事人冲突调解员的事件发生，保证了人民调解员的人身安全。总之，在社会高速发展与矛盾多样频发并存的时期，迫切需要我们建立化解矛盾纠纷的综合性方式，利用多种手段结合的办法介入社会纠纷的处理，以形成和谐稳定的社会环境。

三、探索衔接机制采取的具体措施和成效

治安调解与人民调解相衔接指的是在公安机关设立联合调解室，由人民调解员和民警互相配合，各司其职，调处解决治安和民调纠纷的工作模式。2003年11月，*市西城区丰盛街道试点成立联合调解室；2004年4月1日，正式将此做法向西城区全区推广。

（一）把握“五个规范”，强调机制建设。

按照西城区司法局与区公安分局共同制定的《关于在西城区各户籍派出所建立治安纠纷、民间纠纷联合接待室的实施意见（试行）》，联动机制在建立过程中主要把握了“五个规范”。一是规范联合接待室的名称。名称由管辖属地、工作对象、工作方法、工作机构四部分组成。（即：某某地区治安纠纷、民间纠纷联合接待室）。二是规范联合接待室硬件办公室设施。各户籍派出所要提供办公用房1-2间，电话1部、办公桌、椅等必要的办公设施。有计划地逐步配备计算机、传真机等现代化办公设备。三是规范公示内容。包括：对外公示联合接待室的地址、电话，增设便民指示标志；在联合接待室内公示联合接待室的工作流程、公安机关调解治安纠纷的规定、人民调解委员会调解民间纠纷的规定。四是规范人民调解协议书。要求按照司法部的范本制作协议；依据《人民调解若干规定》，联合接待室出具的人民调解协议统一加盖街道人民调解委员会的印章。五是规范联合接待室的档案资料，有条件的可以建立电子档案。

设立在派出所的治安纠纷、民间纠纷联合接待室，由街道人民调解委员会派驻的两名调解员与派出所的两名民警共同负责接待、咨询、分流、调解工作。派出所负责接待室日常管理，街道司法所负责指导接待室的民间纠纷调解工作。对于从“110”转来的民间纠纷，派出所民警先期出现场、作材料，再由值班所长把关甄别，应由公安机关给予行政处罚的行为，由派出所受理，并予以查处；对违反治安管理处罚条例、情节轻微无须处罚的治安案件和民间纠纷，当事人可自愿选择调解方式由驻所调解员即时开展调解解决；对于法律规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律法规禁止采用调解方式解决的，以及人民法院或者其他行政机关已经受理或解决的纠纷，告知当事人到相关部门解决。具体流程如图所示：

联合接待室负责接待纠纷案件

调解员、民警具体进行解答咨询、填写登记、对案件进行甄别

因违反《治安管理处罚条例》等法律法规，应由公安机关给予治安行政处罚的行为，由公安机关依法受理，并予以查处。

对违反治安管理处罚条例、情节轻微无须处罚的治安案件和民间纠纷案件，在当事人自愿的情况下，由接待室调解员当场即时开展工作进行调解。

对法律法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律法规禁止采用调解方式解决的，以及人民法院或者其他行政机关已经受理或解决的民间纠纷，告知当事人接待室不予受理，应到相关部门解决。

（二）选聘合格人员，积极开展培训。

西城区十个街道人民调解委员会按照《人民调解工作若干规定》的有关要求，共选聘了二十名人民调解员派驻到联合接待室，他们60%具有大专以上学历，街道办事处退休干部、退休法官、退休检察官和公安战线退休人员构成了中坚力量。在联合接待室的调解员和派出所民警到位后，由司法局和公安局领导亲自主讲各自业务，并为工作人员制定了的培训计划，为联动工作的深入发展提供了条件。

（三）落实调解经费，解决人员补贴。

经费问题是决定调解工作是否顺利发展的重要问题。新时期各种矛盾纠纷呈现出复杂化、多样性的特点，要求大量具有高素质、高能力的工作人员依据法律进行调处工作，而人民调解员本身没有劳动报酬。为解决联合接待室经费和调解员补贴问题，提供必要的经费保障调解工作的顺利开展，西城区各街道按照区司法局和财政局的联合通知落实了联合接待室的工作经费和驻所人民调解员每人每月800―1000元的补贴。

（四）加大宣传力度，扩大在群众中的影响。

为了宣传联合调解室工作，扩大在群众中的影响力，西城区司法局与公安局注重加大宣传力度，《人民调解》、《法制日报》、《*日报》等报刊和中国普法网、首都政法网等网站，从多侧面对联动机制的建立情况进行了报道，使这项工作得到了更多的关注。

经过近一年的运行，这种治安行政调解与人民调解联合调处矛盾纠纷的新机制取得了较好的效果，得到了地方党委、政府的认可和群众的欢迎。

（一）增强了调解工作的主动性和预见性，拓展了人民调解的范围与阵地。

联合接待室是按照街道辖区划分的，不同的街道所表现出的纠纷主要类型也有较大差异。西城区西长安街地区坐落着西单商业街。在西长安街地区联合接待室成立短短不到20天里，成功调处了6起纠纷，其中2件涉及交通问题，3件是由商品买卖所引发的。西长安街司法所在指导调解工作时发现了这一动向，及时调整工作安排，加大对相关纠纷的排查力度，及时化解了一批未激化的矛盾。许多类似事例表明，一个接待室就是一个信息归纳、汇总的“中心”。联合接待室使调解工作不仅在街道层面上实现了内外结合，还延伸了人民调解网络，使人民调解员和民警更加主动地捕捉纠纷信息，及时为基层政府提供民间纠纷信息及动向。同时，通过办理调解难、事态急、标的大的民间纠纷，提高了街道调委会和派出所化解纠纷的能力，提高了街道人民调解员和派出所民警的整体素质，拓宽了调解的综合“作业面”。调解组织的工作范围从过去的封闭性向开放性转化，不再是单纯的固守原有阵地，而是走出去，到纠纷发生的“汇集地”迎纠纷而上，发挥它贴近人民群众、方式灵活多样的优势，主动为百姓解难，为政府分忧。

（二）减轻派出所负担，使其专心做好治安维护工作。

联动新机制较好地解决了长期困扰公安机关关于处理大量民间纠纷分散精力的难题，使有限的警力得到了优化、强化。民警们深有感触地说：“人民调解和我们同在一个屋檐下,帮了我们大忙，我们会集中精力把本职工作干得更出色！”联动机制使具有治安行政性的区公安分局派出所与调解民间纠纷的群众性组织——街道人民调解委员会相互配合，发挥了治安行政调解、人民调解等多种手段联动的优势，加强了基层治安防范工作，为本区社会和谐稳定和经济建设的平稳、高速发展提供了的必要条件，丰富了群防群治组织建设的内涵。

（三）采取便民措施，群众反映良好。

街道调委会和派出所建立联动机制相互配合，实现了双赢，而最终受益的是广大人民群众。由于联合调解室具有便民利民的特点，不光解决了从“110”转过来的大量民间纠纷，社区居民间发生的纠纷也主动“找上门”来。联合接待室在开展工作中采取“请进来、走出去”的方法化解了大量纠纷，赢得了百姓的信任。苏某与张某是上下楼的邻居，张某将房屋出租给了赵某。赵某及家人每天上下楼都必须通过苏某的住房和厨房房顶，时间长了，就将苏某的房顶踩坏了。为此，双方发生了争执并要动手打架。联合接待室受理后，工作人员很快请来了与苏某为邻的房主张某和承租人苏某，经调解达成了书面调解协议，及时地化解了这起纠纷。当事人苏某颇有感触地说：“有这么个接待室真好，而且设在派出所，我要挨了打有民警做主，房子的事有专门的调解人员给协调、出主意。进一个门办两件事，太方便了！”

截至2004年7月10日，10家联合接待室民警处理治安纠纷964件，出具治安调解协议书187份；驻所人民调解员共接待咨询、调解、分流民间纠纷205件，达成书面协议28件，口头协议54件，解答群众咨询88件，向城管、法院、劳动及国土等部门分流51件。

四、面临的问题和思考

建立治安行政调解与人民调解的衔接机制作为化解民间矛盾、维护首都社会稳定的策略，其重要性正随着改革的深入日显突出。在近一年时间的运行过程中，西城区建立推广衔接机制的成果在实践中已逐步显现。明年，*市公安局和司法局将联合在全市范围内推广这项制度。与此同时，通过实地调研、与当事人和联合接待室工作人员座谈、信息交流等方式，笔者了解到治安行政调解与人民调解衔接机制在探索过程中仍面临着一些问题亟待解决。如调解员没有法定的调查取证权利，群众不予配合就无法完成调查工作；联合接待室工作人员年龄偏大，法律知识不足以胜任调解工作；群众对联合接待室的认知程度仍较低，信任度不强；联合接待室受理的纠纷大多牵涉其他部门，不易解决等。在此，笔者认为：

（一）要加强理论研究，建议通过统一的《调解法》来规范工作。对于公安机关和司法机关而言，衔接机制是一个崭新的事物，在理论上还缺乏深刻而全面的认识，在实践方面也没有系统而成熟的经验，因此，如何建立科学有效的运行机制，充分发挥其对维护稳定和促进经济发展的作用，是一个需要在理论上不断总结和实践中深入探究的问题。与此同时，治安行政调解与人民调解衔接机制的建立，将引发人们对调解制度的重视，重估调解这种诉讼外解决机制的价值，需要一部统一的《人民调解法》规范人民调解、行政调解、法院调解的职责和相互关系，规定各级调解组织的权力职责，赋予调解委员会和调解员应有的调查取证及相关权利，以便于其更好地解决纠纷。要在司法行政部门指导下大力推进调解工作的法制化、社会化和民间化，充分发挥民间调解组织和调解志愿者的作用。

（二）要建立健全相关的规范制度和组织形式，进一步加强宣传，扩大影响。一方面，要规范衔接机制的组织形式即联合接待室的建立工作，做好建章立制工作，规范各联合接待室的纠纷登记、请示报告、纠纷回访、档案管理等各项制度，使其做到制度明确、职责清晰，能够准确分析受理纠纷特点和动态，成为首都*社会治安防控体系中的重要组成部分。另一方面，还要在群众中间加大宣传力度，采取多种方法利用群众喜闻乐见的形式进一步提高认知度，扩大新机制在群众中的影响力，使百姓了解、知晓这一方便快捷解决纠纷的方式和途径，使依法调解的观念和做法深入人心，成为有效化解矛盾纠纷的平台，真正发挥衔接机制的窗口服务作用。

（三）要把好入口关，制定长期的培训计划，提升工作人员的综合素质。驻所工作人员的素质是决定联动机制成败的重要因素。由于派驻联合接待室的工作人员所承担的工作涉及问题面广、政策性强，要求调解员和民警有较宽的知识面，所以把文化知识高、自身素质强、懂法律、有责任心、热爱工作的复合型人才吸纳到联合室工作中来，是重中之重。目前，西城区十家联合接待室的工作人员特别是派驻的人民调解员以退休民警和法官、检察官、社区调解主任为主，一方面他们具有丰富的经验，但另一方面由于年龄偏大（有的已达到70高龄），身体和精力等因素可能影响工作。同时，联合接待室的民警同志在法律专业知识方面还有所欠缺。针对这些问题，在下一步全市的推广过程中，要注意进一步把好入口关，优化工作人员年龄和知识层次。在配齐人员后，要制定详细的培训计划和培训内容，切实提高工作人员的综合素质，使联合接待室的工作人员个个既懂法又擅调，保证调解工作的质量和效率。

（四）要加强与消协、劳动等部门的沟通联系，争取稳定的物质保障，构筑大调解格局。面对联合接待室在受理纠纷中遇到的牵涉多家单位部门，处理难度大，程序复杂的情况，建议可以进一步探索将这种新机制发展到与消协、劳动争议、交通管理等诸多部门联动配合，共同处理解决相关矛盾纠纷，构筑大调解的格局。“低投入、高产出”和“低成本、高收益”是追求利益最大化的经济学原则，这种理论运用到维护社会稳定领域，可以理解为以必要的经费保障支持化解纠纷的新机制的发展，最大限度的减少和缓解社会矛盾纠纷的发生和激化，促进首都社会稳定与经济建设协调发展。对于调解联动衔接机制而言，需要有关部门共同研究解决经费问题，争取将经费支出列入区县和街道政府部门财政预算，为联动机制的持续发展提供坚实的物质保障，使这种新机制更好地为首都社会经济发展和“新*、新奥运”战略构想地顺利实施保驾护航。