社会抚养费征收与人口和计划生育经费财政投入关系研究

按照《社会抚养费征收管理办法》规定，抚养费征收实行“征缴分离”、“收支两条线”管理的体制，收取的社会抚养费全部上缴财政，纳入县级财政预算管理。计划生育工作所需经费由各级财政根据工作需要作出相应安排，使社会抚养费的征收与计划生育事业的支出彻底脱钩。但是通过对河南省的社会抚养费征收以及计划生育经费财政的投入和使用情况调查研究发现，两者之间的关系非常纠结，耐人寻味。

社会抚养费是指不符合法律法规规定生育子女的公民对社会增加公共事业投入的补偿，是从经济上承担后果的法律责任。对计划外生育实行经济限制是我国社会主义市场经济条件下国家推行计划生育政策的必要手段。

控制人口数量、提高人口素质是我国全面建设小康社会进程中的基本要求，人口与计划生育工作是一项具有显著社会效益的公益事业，对人口与计划生育工作的投入是国家社会经济发展的基础投入，人口与计划生育所需经费应该纳入各级政府的财政预算。因此从本质上讲社会抚养费的征收与人口和计划生育经费财政投入理应不产生任何关系。但是通过我们对河南省的社会抚养费征收以及计划生育经费财政的投入和使用情况调查研究却发现，两者之间存在着密切的关系。

这种依存关系可以从两方面来看，一是历史方面。我国实行计划生育以来，其经费的投入由20世纪80年代之前的财政承担到2002年的以财政投入为主、非财政投入逐渐增加，计划生育经费投入渠道呈现多元化。尤其对计划外生育户征收社会抚养费（计划外生育费），形成地方计划生育经费的补充来源之一。社会抚养费从其开征伊始就与人口和计划生育经费投入之间存在着密切的联系，是计划生育经费的主要组成部分。

二是财政政策方面。2002年国家颁布人口与计划生育“一法三规”和实行农村税费改革，人口与计划生育工作经费的主要来源由过去的乡统筹、村提留、各级财政投入、二胎生育调节费、义务工和社会抚养费(原计划外生育费)等，改为由中央和省财政拨付县乡转移支付资金。原乡统筹按比例提取的计划生育经费改为从中央和省财政转移支付资金中按比例定额列支；村提留计生费和计生义务工被取消，社会抚养费按规定纳入财政预算管理，收入全额上交财政。但是在中共中央国务院关于《全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发[2006]22号）提出：“到2010年，全国人均人口和计划生育事业费在‘十五’期末人均10元的基础上增加到22元，继续安排“十五”期间已将社会抚养费、乡（镇）统筹费纳入财政预算的人口和计划生育事业费支出人均8元，届时，各级财政投入人口和计划生育事业费达到人均30元”。这样从国家政策上也使得社会抚养费的征收与地方财政投入的计划生育经费没有脱钩。在基层社会抚养费是人口计划生育经费投入的重要来源之一，甚至在个别地方70%的计划生育经费来源于社会抚养费的征收。

由于社会抚养费的征收与人口计划生育经费投入之间存在密切关系，在调动县乡人口计生部门的工作积极性、足额征收社会抚养费、遏制政策外生育、弥补人口计生经费的不足、经济发展水平低财政困难地区落实法律法规规定的计划生育奖励优惠政策等方面发挥作用。但更多地是带来了诸如：以超生养计生、以超生养财政、截留坐支、挤占挪用社会抚养费等一系列的问题。

二、当前社会抚养费征收与人口和计划生育经费投入存在密切联系产生问题的原因探究

1、各级财政对计划生育经费投入不足是导致社会抚养费与人口计生经费投入密切联系以及产生问题的主要原因

由于基层人口和计划生育工作经费缺口较大，得不到保障，只能用社会抚养费弥补，出现以“超生养计生”现象。目前基层人口和计划生育工作中，奖励优惠、技术服务、经常性工作等方面经费需求量很大，财政投入的不足，导致这些地方只好通过加大会社抚养费征收来弥补。它的直接后果是，一个地方计划生育工作做得越好，社会抚养费征收数量就越少，兑现计划生育奖励和扶助的负担就越重，造成违法生育少的地方没钱花，而违法生育多的地方日子过得潇洒。因此，要保证工作正常开展，兑现计划生育奖励优惠等政策，完成工作任务，就必须要有一定的违法生育数量，这就与征收社会抚养费的立法宗旨背道而驰。

2、计划生育经费财政投入体制不合理，县乡投入比例过大。

2002年农村税费改革以来，财政对人口与计划生育工作经费的投入的主要来源为县乡投入。而中央和省级投入严重不足。

由于计划生育工作经费的来源主要依赖于县乡级财政，对于社会经济发展水平比较高，财政收入多的地区尚可保证计划生育工作经费的足额拨付，但是对于那些对于社会经济发展水平比较落后，财政收入少的地区，县和乡（镇）人民政府在财政预算中很难足额安排必要的计划生育工作经费，难以保证计划生育工作经费的足额拨付。

3、未能真正落实收支两条线，两者并未真正脱钩。

按照规定：社会抚养费及滞纳金全部上缴国库，纳入地方财政预算管理，计划生育工作必要的经费由各级人民政府予以保证，即收支两条线，但是从我们了解到的情况看社会抚养费并没有做到与计划生育工作经费的脱钩，仍然是计划生育工作经费的组成部分。

4、有关政策的影响。现行的生育政策为控制人口过快增长，仍然是鼓励一胎，限制二胎。由于群众生育二胎的愿望较高，每年仍有一定数量的政策外二胎生育，因此现阶段社会抚养费仍然有一定的征收数量。作为投入主体的县级财政，同时又是社会抚养费的管理主体，在自身财力有限，而社会抚养费又有一定的数量的情况下，很自然地就会使用社会抚养费来完成人口计生经费投入目标。

三、对策及建议

1、修订法律，加大人口和计划生育经费财政投入力度，将人口和计划生育经费财政投入纳入国家法定投入。保证人口和计划生育经费财政投入增长应高于同级财政经常性收入的增长幅度，切实解决好新形势下人口与计划生育经费投入问题。

2、确定合理的人口计划生育分级投入比例。根据各级财政财力情况，制定切实可行的分级投入目标，加大中央和省级财政投入力度减少县乡投入比例，严格考核，保证人口和计划生育经费投入到位。

3、修订《社会抚养费征收管理办法》，将征收的社会抚养费上缴省或市级国库管理，制定分级使用比例，将收益主体和投入主体分开，割断征收社会抚养费与人口计划生育经费投入的联系，

4、真正实行征缴分离、收支两条线。严格贯彻落实国务院颁布的《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》。全面实行社会抚养费“单位开票、银行代收、财政统管、纳入财政预算”的征管体制。同时起到奖先罚劣的作用，使违法生育少的地方使用经费不能少，违法生育多的地方使用经费不能多。

5、依法征收社会抚养费，发挥社会抚养费的本来职能。在依法行政的基础上，按照法律法规规定标准对政策外生育对象征收社会抚养费。杜绝降低社会抚养费征收标准，保证社会抚养费征收到位。真正发挥社会抚养“加大政策外生育成本，补偿由于政策外生育所造成的经济和社会发展、资源利用、环境保护等方面的负担”这一根本功能。

6，加强协调机制加大执法监督力度。一是建立社会抚养费征收管理监督协调机制。建立上级与下级之间、同级各执法部门之间的相互协调配合的监督约束机制，充分发挥司法监督、社会舆论监督等的作用。二是加大执法监督力度。对违法生育、放任超生的行政不作为行为，依法追究责任。广泛发挥社会和群众的监督作用，建立计划生育有奖举报制度，对侵害群众利益的行为坚决给予严惩。