风险社会视角下的农村自治

【摘要】我国已进入高风险社会,农村自治也不可避免的遭受各种风险挑战。为了有效减少和化解风险,必须构建以政府为主导,村委会、村民和社会组织相结合的复合治理体系,从而促进农村风险治理体系的制度化建设,实现对风险的有效治理,促进和谐社会的建设与发展。

【关键词】风险社会 农村自治 村委会

风险社会与农村自治

贝克认为风险是指“自然终结和传统终结,在自然和传统失去他们的无限效力并依赖于人的决定的地方,才谈的上风险”。①随着科技进步和工业生产的发展,风险已经代替了以前社会中的阶级冲突矛盾,成为我们不可回避而且需要共同面对的核心问题。

目前我国已经进入高风险社会,而农村也不例外的受到各种风险的挑战。在长期的二元治理结构下,我国的城乡结构失衡、资源稀缺、基础薄弱、农村发展严重滞后,成为风险社会中的弱势主体。村委会是村民自治组织,应该担负起带领村民致富,增强村民抗风险能力的重担,但是往往因为受到各种风险因素的挑战,使其不能有效地发挥作用。

农村自治所面临的风险及其分析

自然风险。我国农村主要以农业生产为主,受气候、环境等自然条件的直接影响。长期的发展滞后,基础设施不完善,导致农村抗自然风险的能力差,受旱涝灾害、虫灾、暴风等自然灾害的影响严重。在这种情况下,村民就更加依赖村委会,希望其能提供先进的科技信息,指导农业生产,增强抗风险能力。这也加大了村委会的工作压力,对工作人员的知识、能力和勇气都是一种考验。

社会风险。这包括制度性风险、自治组织自身的风险、来自村民的风险、经济风险等等。目前我国农村遭受的最为突出的社会风险之一就是制度性风险。制度能够通过控制人们行为的不确定性来避免行为的风险,可是制度本身却由于存在着自身功能履行的不确定性,而存在着风险即制度风险。②

首先,制度不健全。《村民委员会组织法》作为农村自治的根本制度还不完善,并且缺乏保障机制。如选举过程流于形式,缺乏公正性,村务公开形同虚设等等。因此,村民不了解村里的财务、政务等情况,加之又没有健全的财务监督机制,往往审批、拨付一人办,会计、出纳一人干。这为某些村干部搞暗箱操作、贪污、挪用公款提供便利,也导致村民无法维护自身权益。

其次,村规民约作用微弱。村规民约是维护乡村秩序的具体规范,通常以设定禁令和处罚为主要内容。但是其内容的制定仍然缺乏科学性和可操作性,原因就在于村规民约不具有法律制度的科学性与合法性,从而不具有约束力。

最后,村委会和党支部的职能交叉现象严重。一方面,村党组织不适当地干预村委会,使其不能充分自治,成为村党组织的执行机构。另一方面,党组织与村委会的职能权限界定不清。一般村委会成员多是党支部组成人员,村委会主任同时兼任党支部书记,身兼二职,交叉任职现象严重。

自治组织自身的风险是指,首先,村委会经费短缺。公益需要大量经费,而相当一部分村经济落后,其经费主要依靠上级政府的财政转移支付,扣除基本服务项目外,可支配经费少。所以导致村委会的服务职能有限,甚至负债运行,工作起来极其被动。其次,村委会威信缺失。村委会工作人员多数受教育程度低,平均年龄偏大,加之缺乏资金和技术,在带领村民致富方面的作用微弱。而村民收入水平低,自然对村委会的信心缺失,村委会也逐渐失去威信。

来自村民的风险是指,首先,剩余劳动力与空巢家庭的风险隐患。一方面是劳动力转移后形成的“空巢”家庭,劳动力水平低下,政治参与热情不高。而另一方面是剩余劳动力产生的闲散人员,游手好闲,素质低下。这部分人通常对村委会的工作不参与、不支持、不配合,为村委会开展工作、维护秩序提出了更大的挑战。其次,土地流转与引发的风险。土地是农民赖以生存的根本,一旦进行流转,农民就必然要面对就业和基本保障的问题。在流转过程中,一些不合理使用土地的行为直接导致土地资源的浪费,农民保障水平下降,也为粮食安全问题埋下隐患。农村涉及的范围广、人数多、组织性强、影响范围大。矛头往往针对的是村干部和基层党政机关,如果在土地流转过程中引起群众的不满,有可能影响党群关系、干群关系。

经济风险是由于农村的经济基础薄弱,经济基础与基础设施的落后使村委会的工作很难开展,严重影响了农村经济的发展。目前村民多以种地为生,而某些从事蔬菜种植和牲畜养殖的村民,由于信息闭塞,合作意识与经济意识淡薄,加之缺乏科学引导,没有形成规模经济,抗风险能力差,尤其是发生大灾害时则不堪一击。

构建农村风险治理体系

农村自治所面临风险的复杂性要求我们必须突出政府的主导作用,强化村委会风险治理能力,充分发挥村民、村委会和其他社会组织等的联合作用,根据自身的特性确定应对风险的对策和目标,从而实现对风险的有效治理。③

政府为主导。完善农村风险治理的制度体系。首先,风险治理的制度化。健全村民自治制度必须修改《村民委员会组织法》,完善村委会产生流程,尤其要强化程序正义,完善具有可操作性的保障机制;赋予村民全面民主参与的途径和权利。此外,还必须完善其他配套风险治理制度,如在防洪抗灾、突发事件、传染病防疫等等方面。其次,理清村委会与党支部、基层政府的关系。风险社会的运行往往是基于各方承担自身造成风险的责任,即各负其责。④因此必须明确村委会与党支部的责任分工,避免交叉任职。

提高村民的社会保障水平。必须尽快开展社会保障法的立法工作,建立以社会保障与家庭保障、集体保障相结合的农村社会保障体系。重视农村留守人员、失地农民、残疾人等弱势群体的社会保障问题,逐步建立农村社会养老保险制度体系,加大财政投入,逐步缩小社会保障制度的城乡差异,这样才能真正有效地增强村民的抗风险能力。

增强资源支持。发挥政府的主导作用必须要加强对农村的财政投入,明确资金下拨渠道,完善财务公开、财务审查和财务监督等相关体制,保障农村公共基础设施建设能够快速发展。另外,政府必须出台更多的激励措施来调动人才参与农村建设,完善相关保障机制,赋予相应人员充分的待遇条件,强化绩效考核与人才发展的联动机制,保障人才在农村发展的稳定性和发展性。

加速农村的信息化建设。信息化已是当今时展的必然趋势,也是风险社会中不可或缺的必要条件。针对村民获取信息的能力差和途径少,要多样化信息传播途径,建立农村网络平台,对村民进行积极有效的培训,使村民和村委会在面对各种风险挑战时能够反应更为迅速和有效。

村委会、村民、社会组织相结合的复合治理。所谓复合治理主要是指在政府主导下,村委会、村民以及社会组织等各方面主体对于农村公共事务共同进行协调式管理,相互支持、相互监督,构成一种相互制约的平衡力量,从而形成完整的风险治理体系。

改善村委会自身的素质结构。村委会是构建农村风险治理体系的关键,必须要不断推进自身的改革,优化内部治理结构,明确责任分工,切实提高工作能力与工作效率,树立公正、廉洁、负责任的工作思想,从而扎实风险治理系统的基础。

加强村务公开建设。风险治理是一项复杂且系统的过程,它不仅需要物力、财力和有效的制度规范,更需要最大程度的民主参与。调动村民积极参与的前提就是要村务公开,所以村务公开必须制度化,要建立信息反馈机制、监督机制及责任追究机制,避免流于形式。村务公开的内容要多样化和规范化,同时需要有完备的物质基础,良好的舆论氛围。

强化村民的风险感知。要通过有效的教育、法律和传媒等途径,来强化村民的风险感知,对各种风险有敏锐的反应,从而对风险进行确认,采取有效的防范措施,规避或化解风险,把风险造成的损失控制在最小范围。

健全农村社会组织体系。农村社会组织是复合治理中必不可少的环节,它能够加深村民、村委会和政府之间的联系,成为连接复合治理中各主体的纽带。要健全农村社会组织体系,就需要调整农村社会组织内外部管理,建立明确的运行体制和联动机制,使其在制度化框架内有序运行;加强政府的政策支持与资源支持,避免政府过度干预,赋予组织发展的自由空间,保障组织发展的独立性。(作者单位:河北工业大学人文与法律学院;本文为河北省社会科学发展研究课题“风险社会视角下的乡村治理”成果,课题编号:200903139)

注释

①德・乌尔里希・贝克:《世界风险社会》,南京大学出版社,2004年,第25页。

②彭远春:“我国转型期的社会风险及其防范”,《探索与争鸣》,2009年第8期,第102页。

③张成福,陈占峰,谢一帆:“风险社会与风险治理”,《教学与研究》,2009年5月,第8页。

④张康之,熊炎:“风险社会中的风险治理原理”,《南京工业大学学报》,2009年6月,第7页。