上海土地市场新战略

历经两年多筹备，上海土地交易市场3月1日正式开锣，全市新增经营性和工业招拍挂出让用地将全面纳入阳光“大卖场”公开交易。这个土地有形市场会怎样从制度上推进土地管理和交易机制，营造公开公平公正的市场环境，上海市土地学会提交了他们的研究报告。

上海土地市场缺憾重重

经过20年的探索和实践，上海的土地使用制度已从无偿、无限期、无流动转变为有偿、有限期、有流动的使用。市场配置土地的范围不断扩大，土地用途管制制度基本确立，运行机制和组织建设也有了很大进展。其间，经历了上世纪九十年代对商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等内资六类经营性项目用地有偿、土地租赁等改革。2000年后，实行了内外销商品住房的并轨。2001年5月，修订了《上海市土地出让办法》，出台了《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》，规定从2001年7月1日起，除经认定的旧区改造地块外，经营性项目土地出让一律实行招标拍卖。2003年又细化和完善了制度建设，并逐步推进“熟地”招标出让。

然而上海市的土地市场建设仍处在经济转轨、体制转型的大环境中，市场的供求机制、价格机制和竞争机制尚未真正意义的全面形成；市场机制本身的缺陷、负面的因素尚待认识和克服。具体表现在四个方面：

一、运作体制上还存在“双轨制”

上海市土地市场当前有四种“双轨”现象：土地所有权存在国家所有和集体所有的双轨，供地方式存在有偿使用和行政划拨的双轨，增量和存量土地管理体制的双轨，以及市场价格机制和协议出让价格的双轨。“双轨制”引发的土地资产利益的冲突或流失，规避有偿利用的情况时有发生。现在需要从“统一”的视角，提出并轨的程序、方案和时序；需要从“规范”的视角界定运行边界和内涵；需要从“透明”的视角，明确产权和利益关系，进一步做到公开、公平、公正。

二、价格形成机制还不完全符合市场经济规律

2001年至2005年，曾根据不同阶段土地市场的实际需求，结合地块的具体情况，先后探索试行了“价高优先、价中优先、有效区间内价高优先”等评标办法。其中，“价中优先”反映的是大部分投标人对地价的“平均”承受水平，难以从“优”择商，使一些管理水平高、成本控制好、资金运作佳、从而能承受更高地价的投标者在招标中占不到优势。这不仅未能充分通过市场竞争提高房地产企业的管理水平，同时还造成了土地资产的流失。“有效区间内价高优先”的实质是底价至限价区域内的价高者得。从开标实践情况看，“只控地价、不控房价”，可能会放大开发商的超额利润。另外，难以对关联或联盟企业的价格合谋进行有效防范。

因此，需要统一规范各种出让方式的价格形成机制，通过制度设计，规范地价基本准则；需从“透明”的层面，公开竞争的规则和出让价格。

三、市场配置方式上，有偿使用方式还显单一

目前上海以一次性出让的批租制已趋成熟，土地资源市场化配置的程度不断提高。经营性土地出让公开招标的比例已从2001年下半：年的17％，到2002年超过50％，2003年以后的75％以上。但年租制的市场认可度低，比例少，目前隐形地通过地上物租赁和通过划拨土地转性租赁的现象还存在。同时由于土地租赁还缺乏与土地出让一样的“同权同利”的基础，在一些难以以一次性批租出让的区域，由于缺乏灵活的资源配置办法，客观造成了国有土地资产的闲置或流失。另外，股份制企业的土地作价入股和授权经营还缺乏保障国有资产保值增值的配套制度，对作价入股的土地国有资产难以考量。

因此，需要统一创设一个出让、租赁并存的互通平台；需要规范实行年租制的租赁范围、期限、方式和供应模式；需公开价格形成机制和土地租赁开发中的利益分享机制，包括作价入股的国有资产保值增值机制。最终完善上海市土地出让、转让和租赁及作价入股等不同层次的配置土地资源的方式。

四、市场配置效率上，还缺少相应的评价制度

鉴于土地资源的稀缺，未来的土地利用更强调“低能耗、高产出、能循环、可持续”，同时成熟的土地市场应具有配套的跟踪评估和后评估制度，以检查和考量资源利用情况。目前还缺乏土地节约集约利用的评价指标和土地利用效率的判别标准。包括对闲置土地、低效土地盘活利用的“引逼机制”和相关工作制度。因此，需要“统一”建立相关的效率评价制度， “规范”相关的考核指标体系，公示透明市场配置土地资源中的效率状态。

建立统一规范透明的“大卖场”

按照上海“十一五”规划纲要，要在统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展和人与自然和谐发展中，通过三年左右的努力，培育结构合理、运作有序、效率优先、利益兼顾的统一规范透明的土地市场。总体上实行“六个统一”和“六个规范”。

“六个统一”是：一，全市统一公布供地计划及入市信息

建议在上年的12月份，最迟不超过当年1月份，全市统一公布年度土地供应计划和进入市场的时间。入市信息分上、下半年两次公布。第一季度可公布全年计划量的70％。第二次30％安排在7月份。对计划执行信息可结合合同管理方式进行全程上网公示。供应计划的调整也要及时对外公示，特殊情况供应量减少和计划增加也要提前公示。计划向社会公布后必须严格兑现，体现政府的诚信。

二、统一交易地块入市条件

先储备后入市。今后凡是进入土地一级市场交易的土地都是政府储备中心出来的地，都必须由政府储备中心收购，按市场统一价格补偿。

先收地后入市。即对原国有土地政府收回使用权，收回方式通过土地储备，补偿按统一标准。对原集体土地依法先征收，按政策和规定给予集体经济组织和农民合理补偿，确保他们的利益不受影响。

净地入市。即对土地实施前期开发，拆除地上所有规划应当拆除的原建筑物，水、电、气、路等都通到地块，开发商取得地块即可规划设计和施工。

明确规划参数和其他有关建设条件。明确地块的规划用途及可建设的总量，其他相关行政主管部门出具准入许可。

三、统一收购储备

体制和形式的分散，思想认识和利益的不统一，给储备制度的推进带来一些困难。如要求市、区联合储备的地块，区(县)往往考虑自身的利益，动迁等前期开发难度大、成本高的都推给市里，而相对成本低、容易操作的区里自己做。

土地储备这个“蓄水池”，必须是一个统一的蓄水池。目前已有的20多个“蓄水池”很难统一。本课题建议积极创造条件，成立全市统一的土地储备机构，统一负责全市的土地储

备工作。

四、统一操作平台

目前由于缺少一个统一的操作平台，土地供求信息渠道显得不畅通，供应和需求双方的信息不能在时间和空间上有效对接，容易造成土地交易成本高、效率低，效益差。统一操作平台能为国内外投资者提供及时、有效的供地信息，形成“要土地，找市场”的新格局；能够为土地交易双方提供优质、便捷的服务，进一步规范土地交易行为，理顺土地出让的工作程序，确保经营性土地出让工作纳入规范管理、健康运行的轨道。

五、统一供地方式

就是要统一执行土地有偿使用制度和经营性土地招标拍卖挂牌出让制度，加快土地供应的双轨向单轨转变。除符合《划拨用地目录》以及法律规定可以采用划拨方式供应土地的建设项目外，其他建设需使用国有土地的，必须统一由市房地资源局以出让、租赁等有偿方式供应土地。加快经营性六类与其他有偿出让统一实行公开出让或租赁。增量土地和存量土地出让，实行统一平台操作。存量土地在区县完成出让前期工作后，在全市统一的平台上，用统一的标准和方式出让。

六、统一土地收购的补偿标准和土地收益的分配办法

对农村集体土地征收的补偿，要严格按现行的征地补偿政策和标准，农民动迁严格按照动迁政策补偿安置。城市国有土地收回使用权的补偿，对居住建筑严格按现行的动迁政策给居民补偿和安置，非居住用房可采取市场评估、综合平衡、统一定价、适时调整的方法进行。目前浦江办实行市政府批准的补偿办法，建议可将此办法推广到全市城市非居住用房的补偿中。对已出让地块，按市场评估价补偿。

六个规范是：一，规范土地公开交易范围和内容

规范一级市场公开交易的范围。国家规定的商业、旅游、娱乐、金融、服务业和商品房六类经营性用地，其他有偿使用的工业项目、经营性公共利益项目，限房价竞地价的中低价位商品住宅项目都应纳入公开交易的范围。

规范土地二级市场上的土地转变性质和转让交易行为。包括原划拨土地改变为经营性用地，或不改变用途通过转让或租赁改变使用人主体，或既改变性质又改变使用人主体的，及已出让土地进入市场转让的等等均应规范运作。

规范法律和法规规定的转让行为，包括人民法院、执法机关裁定，决定处分土地使用权及地上建筑物、构造物、附着物的转让等。

以上由土地管理部门制定详细目录，以便对照执行，对特殊暂不进入公开交易的项目也必须规范相关的条件，制定规范的协议出让或租赁的操作办法和审批程序。如民营企业已出让土地的再转让在符合国家有关法律的前提下，建议实行登记备案制等。

二、规范透明操作程序

土地交易的程序可规范为：

分布土地分配人市计划，各区县按计划和有关要求上报具体地块，市土地管理部门审核和市交易平台公开入市地块有关资料及交易程序。

地块所在区、县办理出让或租赁合同，市土地管理部门最终决定受让人、受租人，交易平台规范操作提出受让人、受租人。建议每一个环节必须规范相应流程，特别是交易操作机构在交易过程中从开始到最终推荐受让人或受租人这个环节，必须制定详细操作规范，如标书的制定，评标标准等都必须规范，从而真正体现公开、公平、公正的原则。

三、规范公开出让和转让的方式

目前公开出让的方式主要有三种，招投标、挂牌和拍卖。对于某一具体项目应采取何种方式，本课题研究认为：

招投标方式开发商对地价的考虑比较理性，是基于对市场和本企业的经营能力判断而作出的决定，但缺少直接面对面的竞争氛围，另外对评标标准制定和把握，掺杂了不少的人为因素，难于保证中标的公正性。因此对一些重大的标志性示范性项目，如大型成片的旧区改造项目等建议采用招投标方式选择受让人，不单纯从地价因素考虑，要以综合因素评定最终决定受让人。

采取挂牌出让方式相对市场程度较高，在理性思考的基础上引入了一定的竞争机制，最终挂牌的时间可以两次三次摘牌，即多次出价。适用于一般中小型项目。

拍卖方式更有利于实现土地资源配置的高效率，体现资源配置方式的高透明度。拍卖竞争，成交价格基本上市场化，既能体现节约高效利用土地，又为政府实现土地效益最大化，同时对促进企业自身经营水平的提高有好处。一般的商业用地、娱乐用地，服务用地等都可以采取拍卖方式。

依法转让受让国有企业的土地使用权或依法转让原划拨土地使用权的，均应当在土地有形市场公开规范交易。按照市场价补缴土地出让金。防止通过股权转让或变更公司法人代表等规避土地有偿使用制度。

四、规范土地使用权出让的价格形成机制

对居住保障型的项目、有偿使用公共设施项目、少数独特型和排他性项目等土地价格形成，在市场评估的前提下，确保原土地使用人的利益不受影响，不低于基准地价决定出让价；市场化配置土地的项目用地价格形成，原则上由市场决定价格。在同等条件下，实行“价高者优先”，减少人为因素，引导投资人实现理性竞价条件下的充分竞争，充分体现土地市场价格形成机制。

五、规范出让合同文本

一要结合国土资源部、国家工商行政总局颁布的合同示范文本和补充协议示范合同文本要求，将项目类型、土地公开出让程序、开工及竣工时限等土地使用条件、建设要求、管理要求等加以细化规范和约束。同时，实行出让后的年检制度，年检情况上网公布。对年检不合格的提出整改方案。二要抓紧归并和规范目前出让和拆迁两个合同的操作模式，实行全市统一并且和国家要求接轨的合同文本模式。三要明确规范不履行合同的处罚措施。出让方不按合同约定交地、受让方不按合同约定履行合同的处罚措施，均应按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》中有关规定在合同中加以明确，树立政府和受让方执行合同的严肃性。四是应当规范受让人的资格条件，尽可能减少人为干预，杜绝为“特定对象”度身设定条件、制定标书。将资格设定规范在是否符合WTO的公平、公正、公开上，是否符合公司、企业和其他组织相关的法规上。

六、规范公示制度，提高交易的透明度

明确公示内容。主要有土地供应规划计划、入市时间、地块资料、交易规则、交易场所、时间、受让人或承租人简况，受让或承租价格，开发要求、开发进度、年检情况和处罚意见等。

公示途径有主要媒体、市局门户网站及区县固定交易场所。

分别设定公示时间。交易时间应至少提前一个月以上公示。招投标发标到评标、挂牌到摘牌应有一定时间。公示的内容保留3年以上。

相关的制度建设

为推动上海市统一规范透明的土地市场建设，在制度建设方面，目前拟着手拟定《上海市土地交易管理办法》，修改和完善上海市土地储备管理办法，并加强对《上海市集体非农业建设用地使用权流转相关政策》的研究。

此外关于推进土地年租制的政策，建议如下：

实施年租制的范围除商品房开发项目外的经营项目都可以通过租赁方式取得国有土地使用权。以划拨方式取得的国有土地使用权不再符合《划拨用地目录》的，可以通过租赁方式实行有偿使用。划拨土地用途改变为经营性用地项目，已经建立租赁关系的建筑物、场地出租的划拨土地，规划调整期间的短期用地、临时用地，企业改制涉及的划拨国有土地使用权，经批准同意以租赁方式处置。

租赁期限应体现灵活的原则。具体租赁期限由租赁双方通过合同约定，可以实行短期租赁(一般不超过5年)，也可以长期租赁(不超过法规规定的同类用途土地出让最高年限)，并可以在租赁期间，通过补充合同约定，调整租赁期限。

租赁方式应体现规范的原则。属经营性项目用地的租赁，应当采取招标、拍卖或者挂牌方式，并参照国有土地使用权出让的有关规定进行。其他国有土地租赁，可以采取协议方式。通过签订土地租赁合同，约定双方的权利义务。对协议租赁的条件、标准、结果，以一定方式向社会公示，接受监督。

租金确定应以基准租金为最低租金，按照租赁方式不同，实行市场租金制和协议租金制。其中，以招标、拍卖、挂牌等方式等公开方式租赁的，采取竞价机制，租赁金额以实际成交结果确定。以协议方式租赁的，不得低于基准租金和按国家规定最低地价折算的最低租金标准。

供地模式应体现租赁地块前期开发的社会化和市场化运作理念。土地一级开发逐渐由储备中心一家转向专业开发企业共同参与的格局。可根据实际采取由土地储备中心组织实施租赁土地的一级开发；或政府主导、市场化运作，通过招投标选择相应资质等级的开发企业实施开发，开发企业的投资和利润通过收取熟地地租逐年收回。

租金调整应稳定和减少调整频率及幅度，有利于租赁市场的培育和发展。对确属需要调整的，一是规定法定条件；二是对土地进行定期评议。目前可规定总的原则：在土地的租期内，承租人可以明确计算出可能发生调整的租金上限，及租期内支付的租金总额。

界定租赁权的属性时，承认国有土地租赁权属于有限物权的法律属性，并根据有限物权的性质享有：转租权，以备案登记制度加以管理；整体转让权，明确不允许分割转让；抵押权，以其租赁权的市场估价而定。

处理租赁到期时，对于短期租赁，为减少处置费用，应由承租人按原状交回土地；对于长期租赁，地上建筑物、构筑物及其附着物由出租人无偿收回。在同等条件下，原承租人有优先受让权。