城市建设融资研究综述

摘要:随着城市化进程的加快,城市建设融资问题的重要性日益凸显。通过查阅有关文献,介绍了城建融资方式的历史演变,以及现阶段我国基础设施建设现状,有针对性地指出我国城建融资中存在的问题,阐述了完善城建融资的具体措施及今后城建投融资问题的研究方向,旨在使我国城市建设投融资研究水平进一步提高,城市建设投融资在今后更快、更健康地发展。

关键词:城市建设;基础设施;融资渠道;融资体制

中图分类号:F29

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)13-0200-02

1 城市建设融资模式的历史演变

1.1 改革开放以前,单纯依靠财政收入

改革开放前,城建资金主要来自政府财政投入,额度和比例由国家统一规定,渠道单一,资金投入不足。受政策导向影响,国家对工业、国防建设的投入远大于城市建设,造成市政公用设施严重缺乏,城市面貌落后陈旧。

1.2 改革开放初期,财政投资与行政收入并举

上世纪80年代,随着居民生活水平提高所带来的对基础设施建设要求的进一步提高,宏观政策趋向灵活,国家设立了城市维护建设税和公用事业附加费(简称“两项资金”)一方面,通过例如设立城市维护建设税、开征车船税等新设立的税种增加城市的财政收人,并实行专款专用,以增加对城市基础设施建设资金的投人;另一方面,一些城市采取例如公用事业附加费、过桥费、排污费等设施收费,筹集资金,用于桥梁、道路、能源的建设。同时,对一些公用事业的收费相应地作了调整,如调整车票价、水费、电费、煤气费等。

1.3 90年代,融资渠道拓宽

从90年代开始,融资渠道逐渐拓宽,特别是各地方政府利用土地收益和预算外收费来充实城建资金,使得城市建设步伐大幅加快。不足之处是融资仍依靠政府行政指令,缺乏市场机制,部分地方出现借机乱收费等违法违规现象。(肖思东2003)

1.4 本世纪以来,多种融资渠道并行

进入本世纪,出让土地收入、银行贷款、负债建设等市场融资方式成为主流,经营性设施建设的资金,开始采取发行企业债券、公用企业上市和民营投资等方式筹集,城市建设进入快车道。(黄文胜2009)。

2 城市基础设施建设概述

20世纪90年代以来,我国城市公共基础设施建设受到各地政府和社会的关注,城市市政公用设施投资逐年上升。“八五”期间投资总和是2 600亿元,是“七五”期间的5. 2倍,而“九五”期间的投资总和约7 000亿元,是“八五”期间的2.7倍。2001年全国城市市政公用设施建设和维护投资达到2 500亿元,达到当年投资最高水平,比2000年增长了34%。但与此同时,城市市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低,20世纪80年代末,城市市政公用设施建设和维护投资占GDP的比例为0.4%,“八五”期间为0.8%,“九五”期间是1.7%,1999年首次达到2%,2001年达到2.6%这一比例与国外大规模建设时期通常占3%到8%相比,仍有相当的差距。当人均GDP达到1000美元以上,人们对城市基础设施的需求会有更大幅度的提高,因而这一矛盾还将更加激烈。(杨国荣,张军2005)。

3 现有城市建设融资存在的问题

3.1 决策机制存在缺陷

目前城市基础设施建设决策仍是中央和地方两级政府集权式决策体制,即超过一定额度的投资项目仍需报中央政府批准,低于该额度的则由地方政府决策。这种决策体制表面上是集体负责制,实际上却无人具体负责,没有明确的追究投资决策失误责任的机制。(刘伟2006)此外,项目在前期具体筹备阶段的运行模式是“政府决策、投资公司筹钱”,因此,投资者没有参与项目前期决策,无法在项目决策的关键阶段对工程投资进行控制。(王超2009)

3.2 投融资渠道单一、新融资模式受制约

目前我国投融资方式仍较为单一,尹成果等(2005)指出直接融资方面,除了国债资金对城市建设的支持“一支独秀”外,其他如市政公用企业股票、债券等品种,可以说是“门前冷落车马稀”。间接融资方面,城建资金主要来源仍为政府财力或以政府财力为担保的银行借款,企业自筹或外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少。(刘玉明等,2003)在融资模式探索中,刘伟(2009)认为,我国招商引资运作方式大多数停留在以土地作回报的低级模式上,BOT、TOT或其衍生模式等先进融资方式未得到广泛的采用。郭凤平等(2006)认为新型融资模式受制约的主要因素有:

(1)新模式运行所需的法制不健全;

(2)管理体制不完善,投资管理工作不规范;

(3)运行机制不规范;

(4)相关人才欠缺等。

3.3 投融资主体单一、项目主体尚未形成

由于计划经济体制的巨大惯性,在过去相当长的一段时间内,政府一直是城市建设的投资主体,政府投资范围不仅涵盖公共产品领域,而且涉及部分竞争性领域(宋立根2009)。财政资金投入建设的大中型基础建设项目(尤其是市政建设项目)虽然都设立了独立法人,但项目运作上仍由政府部门来决策。政府管得太多太细,以至项目法人运行机制无法得到充分发挥,建设企业缺乏自主性和积极性(生柳荣等,2006)。并且,这种投资主体单一的局面也易造成“成本扩张”的风险集中在政府。另外,项目在实施过程中基本以“投资公司出钱,建设单位用钱”为主要模式,项目法人责任制的推行缓慢。投资主体仅扮演了“出纳”的角色,权、责、利互相脱节,使投资者利益得不到保证。(王超2009)。

3.4 缺乏完善的收益补偿机制

刘玉明、生柳荣等分别在其文献中指出我国在城市建设融资中缺乏完善的收益补偿机制。对社会资金进入收益低、风险大的项目给予价格补贴、土地优惠政策、特许经营权等政策或制定特定的定价方式,这是成熟的市场经济国家通常的做法。但在我国,类似的收益补偿机制尚未健全,并且国家宏观调控中将城建收费逐步取消以及“费改税”的实施,城建项目的补偿强度更进一步弱化。由于缺少投资收益的刺激,难以吸引外部资金的投入。4 完善城市建设融资的措施

4.1 明确权责,规范运作

合理分配中央政府、地方政府和市区政府在城市基础设施建设方面的人事权、财权和决策权,明确国家、企业、用户在城市基础设施建设投融资中的权、责、利。最为关键的是要建立起明确的责任约束机制、可行的民主监督体制,从而实现有限资源的合理配置与使用,获得最佳的投融资效益。(刘伟2009)

4.2 创新和推进融资模式运行

在对投融资体制进行积极探索的前提下,采取多种融资手段,确保城市基础设施建设所需资金能够满足城市发展的需要。引入信托制度、产业建设基金等,打破城市基础设施建设与社会民间资金相互隔绝的状态。积极引入融资租赁、BOT、TOT、ABS等新型项目融资模式,为城市基础设施建设提供足额资金保障。(刘伟2009)此外,政府应对新型融资项目予以支持,以确保项目有一个良好的政策氛围。制定防范新型融资模式下项目风险的措施,同时采取规范管理,健全法制法规,积极培养符合新型融资模式所需要的各方面的专业人才。(郭凤萍等,2006)4.3 资金来源市场化

广开资金来源渠道,将城建资金来源政策性逐步转变为政策性和市场性相结合,具体措施如:

(1)选择有实力的政府控股公司,把部分优质城建资产包装上市,在资本市场上直接融资。

(2)实行所有权和经营权的分离,有偿出让经营权,实行市场准入“特许经营权”招标拍卖制度,逐步向特许经营权转让过渡。

(3)重视价值形态的保值增值作用,可以把一些无形资产作为经营城市的资产推向市场,有偿出让城市基础设施的“冠名权”和“广告权”等。

(4)扩大城建项目收益权质押贷款范围,以城建国有资产、土地资源、专项收费、基金收益作为质押抵押担保,申请银行贷款。

(5)建立土地储备制度,成立土地储备中心,有效经营城市土地资产,最大限度地提高城市土地收益(刘玉明等,2003)。

(6)将寿险资金引入城市基础设施建设中(陈琳2006)。

(7)通过完善基础设施收费机制,引导基础设施的社会投资资金。

(8)变公益性基础设施以政府投资为主为通过财政贴息、补助、参股等形式,带动社会民间投资。

(9)调整相关税费政策,如减免投资基础设施的所得税,投资基础设施的资本金税前列支等,创造社会资金的投资需求。(高国富等,2002)

4.4 投资主体多元化发展

刘玉明、郝生跃、郭霞(2003)认为,非经营性项目的投资主体可以是政府部门,资金来源主要是财政拨款,以其它方式筹集资金为辅助。准经营性项目采用项目贴息、税收返还等补偿形式来吸引社会资金的投入,如10亿元资金用于项目贴息,按年息10%计算就可带动100亿社会资金的投入。发挥财政资金“以一带十”的诱导投资效应。可经营性项目的资金由市场化运作来筹集,允许各种所有制形式的企业参与投资,确立企业的投资主体地位。

4.5 组建企业法人,项目管理专业化

政府应将权力下放,组建真正具有资本运营能力的城司,使其具备企业法人地位,实现投融资主体的权、责、利统一。刘玉明(2006)建议,由政府授权或委托投资主体统一负责城建资金的筹集、使用、偿还,从政府各职能部门分散投融资的政府行为,转变为公司集投融资、建设和经营相结合的统一的企业行为,实行企业化管理与运作,从而实现城建投融资、建设和运营的高效率。城市建设投资公司运作模式的构建可参考图1。

5 总结

通过对以上文献的研究,笔者认为城市建设融资随着我国城市化步伐的加快迈进,对城市建设融资的研究也日益凸显其重要性。在各分类基础设施融资研究中,笔者发现现有文献较多对交通轨道建设进行研究,其研究文献高达74%,如图,而其他诸如水利、环保等研究所占比例很小。作为今后城市建设融资的研究方向,笔者认为更多的研究可以从环保、水利、电力等基础设施融资的角度入手,结合新型融资模式进行实证性研究,从而解决以上各大类基础设施资金紧、融资难的困境。

此外,针对不同城市的城市建设融资现状,有研究兴趣的学者,尤其是对该城市有较深了解的当地学者可以进行分析、研究,以提出具有当地城市特色的融资模式以及针对具体城市建设融资问题的措施,从而更有利于当地城建的发展,使各地城建投融资发展进程能够齐头并进,共同促进我国城市化建设的繁荣发展。

参考文献

[1]肖思东.城市基础设施建设投融资途径的回顾和建议[J].云南金融,2003.

[2]黄文胜.城市建设中地方政府债券融资模式研究[J].建筑经济,2009.

[3]杨国荣,张军.城市基础设施建设的融资渠道选择研究[J].重庆大学学报,2005,(11).