小产权房的困境及其法律路径之分析

摘 要：随着近年来商品房价格连续飙涨，低收入居民望房兴叹，而政府保障性住房步伐落后，远远不能满足社会需要，于是小产权房倍受青睐。而小产权房实际上是无产权房，没有经过正规的批准手续。由此由小产权房引起的各种纠纷，使得小产权房处于尴尬的局面，探索小产权房的出路，解除其困境成为了我国政府当前首要面对的一个法律难题。

关键词：小产权房； 政府保障房； 土地出让金； 土地流转

一、小产权房概念及成因分析

小产权房是没有经过县以上政府土地管理部门颁发的土地使用权证，而是县以下政府，包括镇、乡、村委员会颁发的产权证，因此起名曰小产权房。它是在农村宅基地、集体建设用地、或农业用地上开发建造的用于居住的房屋。它的形成有以下原因：

（一）现行的土地制度

我国土地分为国有土地和集体土地两种，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。除本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外，任何个人或组织开发建设商品房须依法申请使用国有土地。由此可见，我国集体土地所有权和使用权并不具备完整的权益，是不能从事非农业事项的然而，现实中，一些集体经济组织在利益驱动下而铤而走险开发小产权房的现象发生。

（二）低收入群体的住房需求

中低价位房源严重缺位，小产权房建设满足了一定的市场购买需求。近几年，全国各地的商品房价都普遍持续不断地大幅度上涨，已远远超过低收入家庭的实际购买能力，由于小产权房不需要缴纳土地出让金和各种相关税费，价格偏低，购房者在没有能力购买商品房的情况下，就选择了位置不是很偏远、价格低廉的小产权房。反过来，旺盛需求又进一步刺激了小产权房的大面积开发建设，基层的乡政府、村政府基于利益需要默许推动之下，在集体的土地上开发建设小产权房并对外销售。

（三） 政府的住房保障体制滞后

随着城乡一体化进程的加快，住房的刚性需求越来越大，事实上由于政府目前没有或者正在建设建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，政府住房保障体系的经济适用房、廉租房或政策性租赁租房发展滞后，或者少数地方保障性住房项目选在离城市中心较远的地方，交通、教育、卫生医疗等配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。

（四） 限购令政策催热小产权房

严格的限购令，让很多不符合购房政策的市民"望房兴叹"，意外地为小产权房提供了新的机会。没有"名分"的小产权房，除了一次性付全款硬性条件之外，没有购买条件限制，不需要出示纳税或社保证明，因此就成为了限购令中的另一选择。

（五）小产权房买卖中的利益群体

在小产权房交易过程中，涉及多方主体，主要有：城镇居民、农村集体组织、村民、房地产开发商和地方政府。城镇居民以较小代价获得基本住宅需求；集体组织和村民因出售小产权房获得较大利益。因此，在小产权房买卖过程中，城镇居民、集体组织、村民、开发商都获得了利益。国家和地方政府则有得有失，一方面通过居民的这种自发行为改善他们的居住条件和生活水平，获得收益；另一方面丧失了对一部分土地一级市场的控制权和相关土地收益。

二、当前小产权房面临的尴尬处境

（一）小产权本身无法得到法律保护

建设部有关部门规章指出，非集体经济组织成员购买在集体土地上建设的房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。办理的"乡产权"、"小产权"，均不符合法律规定，不会受法律保护。由此可知，小产权房是无法享受到商品房之类那么全面的法律保护的，从而使购房人的权益很难得到维护。倘若购房后遇到国家征地拆迁，由于小产权房没有国家认可的合法产权，是无法得到产权拆迁补偿。

（二）开发建设监管缺位

目前，乡产权房屋的开发得不到银行贷款支持，大量资金来源于民间集资资本，开发过程中大量的开发资金没有政府和银行的监管，主要依靠开发商自律进行开发建设，一旦开发单位的资金链断裂或其他环节出现问题，开发商携款潜逃，房屋开发极有可能变成烂尾工程。而且能否按时交付房屋也有很大的风险，房屋的质量和售后服务难以得到保证，小产权房的建设可能根本没有经过房屋质量验收等程序，且小产权房没有维修基金，一旦房屋质量出现问题，买受人的利益很难得到维护。

（三）物权不完整

由于"小产权房"是不完整的物权，按照物权法规定，是不能依法上市交易的，即使遗赠也会因无产权证明，受到制约。我国物权法第39条规定：所有权人对自有的不动产或动产，享有占有、使用、收益和处分的权利。房屋属于不动产范畴，房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证，县级以上政府主管部门核发的房屋权属证书有效。因此，乡级政府或村集体组织核发的任何形式的所谓"小产权证"均不具有法律效力。没有合法产权证的"小产权房"只具备了普通商品房的"使用"性质，从法律上说依然没有所有权，即不能享有法律上"占有"的权利，其房屋所有人"收益"和"处分"的权利必然受影响。

三、解决小产权房的法律路径

小产权房本身的处理已经不是一个单纯的法律问题，也是一个政治问题，对小产权房我们要采取正视现实的态度，循序渐进，要考虑各方的利益，不能一概予以否定，而应当区分情况进行：

（一）妥善解决土地规划和土地处置问题

从源头切除隐患。"小产权房"的核心问题在于土地问题，只有妥善解决土地规划和土地处置问题，"小产权房"问题才能得到彻底化解，且发现"小产权房"公然出售就勒令停售。

（二）拆除在建和已建未售的小产权房

对于在建的"小产权房"项目，责令停工、停售，查封工地，拆除售楼处，查封施工机械，遣散施工队伍；对在售的，责令停售、拆除售楼处，查封已建未售房屋。同时，还将依法查处有关设计、测绘、施工、销售、销售单位的违法违规行为，除给予行政处罚外，责令停业整顿，降低或取消相应执业资质。此外，将对相关责任人员给予必要的党纪政纪处分，对涉嫌犯罪的移送公安司法机关追究刑事责任。

（三）妥善处理已入住的小产权房

尽管这些房屋不符合土地利用、建设规划，也没有缴纳土地出让金和各种税费，但小产权房已经出售多年，住满了居民，居住氛围已经形成，强行拆除势必激化社会矛盾，影响社会稳定大局。应当认可这些小产权房占有的合法性，但是需要支付"转化费用"将小产权转正，即补缴土地出让金和税费等。当然，具体需要缴纳的数额和方式，同样牵涉到许多细节的问题，需要慎重。

（四）建议土地出让金收归国税

目前，我国的分税制财税管理体制实行的是土地出让金归地方财政，房地产的税收主要归中央财政。正因如此，很多地方政府打着"经营城市建设"的口号，大量征用集体土地、进行旧城改造拆迁，不断扩大城市规模，竭力发展城市建筑业和房地产业，让土地带来滚滚财源，"卖地生财"。如果把土地出让金收归国税，但考虑到地方财政的压力，收归国税后再通过转移支付全额返还给当地，并从立法上加以确定，规定有大部分金额必须用于保障性住房建设，就可以从一定程度上打消政府的卖地冲动。

总之，处理"小产权房"需要平衡各方利益，尤其是土地问题更是深层次的问题，涉及面广泛，执法者需要胆识，更需要智慧。

参考文献：

[1]王海燕：浅析小产权房问题的成因及对策[J].今日财富，2010-1.

[2]孙宪忠：物权法[M].北京：社会科学文献出版社，2005：176-177.

[3]北京法院调研报告大胆建议：允许农村房屋产权流转[N].法制日报，2008-12-07.

[4]孙洁丽：基于民生视角的小产权房法律问题探析[J].聊城大学学报，2010-1-8

[5]杨鹏：小产权房"法律问题分析及治理出路[J].聊城大学学报，2013-20

作者简介：张金平（1980-），女，汉族，新郑人，郑州广播电视大学教师，法学硕士，主要经济法研究。