城市建设征地中的博弈分析

摘要:城市建设中对周边农村集体所有的土地进行征用,在此过程中出现很多问题,影响了建设的正常进行。征地过程中涉及多个主体,其中地方政府和村民集体是最重要的主体。征地矛盾产生的根本原因是对征地建设后增加的收益的分配机制不合理,各主体为了各自获得最大收益,彼此之间进行着各种博弈行为。由于村民在此过程中处于不利地位,自身利益往往会受到损害。系统分析影响主体间博弈的因素,制定合理的相关制度,是有效保证村民利益的根本途径。

关键词:城市建设征地;博弈;利益

在我国城市化进程中,农村土地特别是城郊农村的土地大量被征用,由此产生了一个特殊的社会群体:失地农民。由于在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题,农民在失地后再就业出现困难,很多农民抵制征地,给地方政府的征地工作带来了影响,甚至许多重点工程受阻,地方政府、失地农民、用地单位三方利益都受到损害。把征地这一经济行为看做一个经济系统,从系统的角度,用博弈的方法加以分析,可以更好地认识此过程中相关主体的关系,更好地处理他们的矛盾,使征地活动能够在保证农民利益的同时,更好地促进经济的发展。

一、城市建设征地系统的主体及其利益关系分析

把征地看作是一个经济系统,这个经济系统中的主体包括:中央政府、地方政府、用地单位、村委会、农民。

对收益来源和成本支出进行分析,可以看出,开发商的利润来源于土地开发,成本支出用于购买土地;地方政府的收益来源于向开发商转让土地,支出主要用于给予农民的补偿;农民的收益来源主要是获得补偿。这样就形成了一个利益链条,正是由于利益关系,征地系统中的不同主体之间出现了博弈。地方政府和开发商之间就土地出让金高低展开博弈,同时与农民之间就补偿金的多少展开博弈;农民没有与土地开发商进行直接的市场交易,但农民对征地的决策也影响着开发商利益收入,两者之间存在着间接的博弈关系。在博弈关系中,农民和地方政府是核心,如果农民支持征地,地方政府顺利完成土地的转让,开发商就会留下来投资,此时,农民、地方政府和开发商都有利可图。反之,如果农民抵制征地,地方政府征地行为无法顺利完成,开发商只能转移到别的地方进行投资,此时地方政府无利可图。

二、城市建设征地系统主体的博弈分析

(一)征地过程中地方政府和用地单位之间的博弈分析

用地单位与地方政府之间就土地出让产生博弈:在此博弈过程中,地方政府有3种征地策略:一种是以正常的市场价格出售土地,另一种是低于市场价格出售土地,第三种是以高于市场价格出售土地;用地单位有两种策略:接受或者不接受。如果地方政府按照市场价出让土地或者低于市场价出让土地,用地单位就留在本地投资;若地方政府以高于市场价格出让土地,用地单位可能会转移到别的地方投资。地方政府与用地单位之间形成了完全信息静态博弈。这里完全信息,即此类型博弈的基本前提,就是在法律的充分范围内,地方政府和用地单位都知道征地后带来的土地增值收益,并且知道对方会做出理性的决策。

(二)征地过程中地方政府和农民(集体)的博弈分析

由于现实情况,在征地的过程中,地方政府出售土地获得的真正的收益,农民集体并不知道。而地方政府以“参与者”(经济人)和“管理者”(行政人)双重身份进行交易,决定土地的征与不征,政府说了算。由于政府和农民集体两者地位不平等,这一博弈过程中,征地具有明显的强制性。对土地征用的补偿标准,国家法律规定了一个范围,地方政府只要不违背法律,补偿标准的高低往往由地方政府决定。双方就土地征用补偿费用标准无法达成一致时,冲突将可能产生,出现讨价还价的情况。因此,现实情况中的征地过程应该是一个不完全信息的动态博弈过程。

但在现实情况中,不可能无限进行。这时候地方政府由于具备“参与者”(经济人)和“管理者”(行政人)双重身份在进行交易,地方政府往往会选择强制手段,如果农民接受,博弈结束,但由于时间关系农民的实际收益减少。

如果农民集体不接受地方政府的强制执行,则会上访,申请相对公平的仲裁(更高级别的政府作出)来让双方执行,但地方政府往往采取多种手段压制。如果这个过程中有关主体介入(如高级别政府、新闻媒体)使博弈的信息公开,那么地方政府可能会提出更高一些的补偿标准。

(三)征地过程中村委会和农民的博弈分析

村委会作为农民集体的代表,在征地过程中与政府进行谈判。同时也协助政府进行征地和拆迁工作,这就决定了村委会在地方政府和农民之间的双重身份,成为一个相对独立的利益群体。村委会的干部是由农民自行选出,但在现行的政治体制下,同时受到地方政府的影响和控制。由于他们拥有信息欺瞒的优势(土地征用过程是他们代表农民集体与政府谈判的),并且更容易取得政府的支持和帮助,在博弈中处于优势,而农民利益集团虽然在人数上占优势,但博弈的最后结果通常是农民的利益被侵占。村干部出于其个人利益的考虑,可能接受较低标准的补偿方案,侵占农民个体利益。

另外,村委会在如何使用补偿款的问题上,和农民之间也存在博弈。目前比较通行的做法是征地补偿费留一部分在村里做集体企业发展资金,农民作为企业的股东,他们自己选举村内干部中懂经营、有责任感的人来管理,拿企业收入对农民进行再分配,保证这部分资产的保值、增值。也不排除他们可能借用其权利直接截留征用补偿款,给农民造成进一步的利益损害。

三、结论和建议

(一)结论

1.征地系统的核心主体是地方政府,其行为影响着征地的公平性,是导致征地矛盾的主要因素。地方政府行为的不规范是造成农民利益受损的重要原因。政府拥有追求自我利益最大化的倾向,在征地博弈中也是理性经济人。这就决定了政府也会为了追求自我利益的最大化,参与到利益分配的追逐之中,成为社会总利益的争夺者。

2.利益冲突是征地矛盾的根源。利益冲突是征地纠纷存在的根源,冲突的焦点是征地补偿问题,这个过程也是地方政府运用权力重新分配利益的过程。地方政府介入征地的原始动机是出于公共的利益,但随着在这个过程中挖掘出的巨大利益,驱动着政府不断利用手中的权力,以各种方式介入征地获得收益。同时,地方政府给予农民的征地补偿数额与地方政府将土地转让给土地开发商的价格差额巨大,引起农民的心理不平衡,他们认为地方政府是在赚自己的土地钱,纷纷要求地方政府再给予补贴。但是,地方政府更多考虑的是推进城市化所需要的开支与自身财力不足之间的矛盾,地方政府虽然也考虑到农民的困难并且力图给农民带来更多实惠,同时也考虑如果过于抬高土地转让价,开发商如无利可图,将放弃投资,城市化的进程将会受阻。可以说,征地的实质是土地收益在国家、农民集体以及农民个人之间如何分配的问题。

3.完善的征地制度是减少征地冲突,实现征地目标的有效保证。在征地过程中,除了补偿标准影响着农民对征地的态度外,农民对土地的依赖性、对公平性的感知、对未来风险的承受能力等也都影响着农民对征地的支持力度。因此,要完成征地目标,使农民的利益获得最大程度的保证,就要求建立完善的征地制度:征地补偿标准、安置制度、失地农民社会保障制度等。另外,监管惩罚机制不完备,是产生征地违规问题的外在因素。

(二)建议

1.提高补偿标准,保障农民土地权益。在征地过程中,应严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地,严格执行现行的《土地管理法》,科学合理地确定土地补偿费和安置费标准及给付办法。在现有法律规定的基础上,通过补偿标准的提高,增加农民在征地所产生的利益链条中的收益分配比例。此外,还应建立征地补偿费监察制度,确保失地农民利益不受侵害。

2.规范政府行为,转变政府职能。地方政府要担负起保护和维持农地总量平衡的职责,转变为纯粹的管理者、服务者、监督者和仲裁者。培育农地转让价格形成的市场环境,为土地的竞价拍卖创造公平交易的环境。探索一条由农民直接参与市场交易谈判,让农民和用地单位在法律的规则内直接谈判,达到互惠互利的结果。

3.完善征地制度,加大信息公开力度。以切实维护农民合法权益为前提,严格公告制度、突出公示制度、强调公开制度、建立听证制度、引入司法制度,赋予农民更大的知情权、参与权、监督权、建议权、申诉权,实现城市建设与保护农民利益的“双赢”。

4.建立完善的社会保障体系,做好失地农民就业培训工作。建立完善的社会保障体系是缓解失地农民和地方政府矛盾的关键。要对失地农民实行基本生活保障制度、医疗制度,建立完善的失地农民养老保障体系。同时做好失地农民的就业安置工作,提高农民素质,让农民掌握专业劳动技能,拓宽就业渠道,从根本上解决失地农民从农村向城市转移的问题。