我国新型农村社会养老保险制度的特点、问题及对策

摘　要：2009年9月1日，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”），启动农民社会养老保险试点工作。从实施效果来看，“新农保”试点工作开展以来仍存在诸如政策缺乏刚性法律规定、基金保值增值压力大、保障水平低、地方财政负担较重等问题。为了进步一步完善农村养老保险制度，我国应加快立法步伐、逐步加大财政支持、完善基金保值增值制度。

关键词：农村　社会养老保险制度　政府责任

完善社会保障制度体系是改善收入分配，实现社会公平正义，构建和谐社会的重要举措。我国是一个农民人口占国家总人口的50%以上的农业大国，建立和完善农村社会养老保障制度不仅关系到整个农村社会保障体系的完善，更关系到我国农村的稳定与和谐，也是应对我国人口老龄化的有效途径。2009年我国正式开展“新农保”试点工作。从目前来看，“新农保”制度的实施，取得了一些成效，但仍然有很多问题需要进一步制度优化。“新农保”制度中，政府是否承担起其应负的责任，是其能否顺利推行的关键。本文从政府责任角度对新农保制度进行深入、系统研究，并对完善新农保制度提出建议。

1.新型农村社会养老保险制度主要特点

2009年9月1日，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，启动农民社会养老保险试点。意见明确规定新型农村社会养老保险制度的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度,实行社会统筹与个人账户相结合,与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活在2009年试点覆盖全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点,在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新型农村社会保障制度的主要特征为：

1.1实行弹性投保原则

新型农村社会养老保险政策中有一条是城镇职工基本养老保险里没有的，这个原则就是“有弹性”。城镇职工基本养老保险是没有太大弹性的，有明确规定的缴费比例、领取资格和支付标准。比如设计的缴费标准从100元、200元、300元、400元到500元不等。农民本身可以根据自己的收入水平高低进行选择，同时允许地方增设缴费标准，可以向上增设，也可以向下增设，这就是为了适应各地经济发展的不平衡和农民收入水平高低差异相对较大的实际情况。

1.2两种养老金相结合

新农保实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助, 地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额按照不低于人民银行公布的城乡居民1年期银行定期存款利率的利率计息。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。

1.3明确政府主导责任

如前所述，新农保实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，其中最低标准基础养老金部分，由国家财政全额支付，地方财政对农民缴费实行补贴。地方政府对农民个人缴费的补助必须到位，是实现“广覆盖”目标的支撑。新型农村社会养老保险坚持由政府组织引导，城乡社会保障制度统筹安排的原则，强调国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别，并强调推进新农保制度的难点关键在地方财政。

1.4与其他保障措施配套衔接

孝敬老人是中华民族的优良传统，这在什么时候都不能丢。有了新农保，农村老人在经济上就有了最低限度的保障，但子女仍然要承担赡养老人的责任。同时，要做好新、老农保制度之间的衔接，并妥善做好新农保制度与农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、农村最低生活保障制度等的配套衔接工作。鼓励有条件的地方探索对实行新农保制度前已达到领取年龄、且按规定子女已参加新农保或企业职工基本养老保险的农村无社会保障老年农民给予老年养老补贴。

1.5强调了基金监督管理规范

新农保强调：各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

2.新型农村社会养老保险制度存在的问题

2.1政策缺乏刚性法律规定，阻碍农村养老保险工作进展

通过法律形式规范农村社会养老保险制度是国际通行的做法。早在1957年德国就制定了《农民老年援助法》、日本也早在1959年制定《国民养老金法》等相应的法规对政府、管理机构和被保险人进行法律约束。虽然从1986年我国就开始探索建立农村社会养老保险制度，但是经历了二十多年的改革与发展仍然一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，缺乏法律的刚性规定，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。新型农村社会养老保障制度推行所依据的文件《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》也仅仅是政府出台的行政性文件，并没有上升到法律的高度，也就缺乏法律的力度。政策不具备法律效力，稳定性差，容易使农民对政策以及政府产生信任危机，导致部分农村居民对于参加“新农保”持观望态度。同时，农保工作缺乏法律依据致使基金管理工作混乱，约束力不足，资金使用存在较大风险。

2.2第二代参保与第一代领保“捆绑”，侵害农民福利

新农保制度规定，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这条原则性规定在许多地方演变成了“家庭成员捆绑缴费”的强制性措施，子女不参保，父母就不能领取国家的基础养老金,这一条款被学者称作捆绑式条款。基于以上条款，由于子女拒绝参加“新农保”，部分地区甚至出现父母代替子女缴纳养老保险现象。新农保本身是个自愿参与的制度，将第二代的参保与第一代的养老金领取捆绑在一起，在理论上使得子女的参保成为了强制性的，在实践上使得新农保受欢迎的程度下降。捆绑式的参保方式片面追求参保率，是一种极为短视的政策，侵害了农村老人的福利权利。