反思传统规划模式 合理进行城市拆迁

【摘要】 拆迁作为改造、建设城市的手段,发挥了积极的作用,尤其是大规模的拆迁改造极大地缩短了城市建设的时间,产生了较高的经济效益。随着时代的发展及民主法治的建设,原有的拆迁手段暴露了一定的问题,我国正处于大规模建设时期,应该现在就不断总结目前拆迁的不足,以减少损失。城市规划是拆迁进行的依据,透过拆迁分析目前我国城市规划的一些缺失很有必要。

【关键词】 城市拆迁;规划模式

一、国外拆迁改造研究的新进展

1.从大规模更新到社区开发。以美国为例,自1973年城市更新结束后的一年,国会通过了《房屋和社区开发法案》,这一综合性法案代替了城市更新和一系列城市“范畴”项目,法案给符合标准的地块颁发社区开发地块许可证。该法案与城市更新的主要区别在于其采取了更温和的手段,同时与城市更新明确的从地开始的方法相反,社区开发强调复原和保留。以房屋为例,出于复原和现代化的目的,社区开发在为房屋拥有者和出租财产所有者提供基金和低息贷款方面大幅度增加了资金。

2.规范立法,减少拆迁的纠纷。市场经济比较发达的国家和地区,在土地开发与管理方面通过几十年的探索,己经形成一套比较完善的办法,其核心是,政府直接抓土地一级开发,将生地开发成熟地,招标拍卖。由于政策透明,程序公正,特别是政府组织拆迁,使得城市的开发较少产生纠纷和矛盾。

二、我国城市规划的缺失

1.静态分析与机械功能决定论。大规模拆迁改造者认为通过拆除旧东西,可建立一个有明确功能分区和用途纯化的场所。雅各布斯认为,过分单调地使用土地――居民集中在这,商店在那,如此等等――规划师造成了城市环境的单调乏味,有时甚至是危险的。她认为,之所以单调乏味是因为缺乏多样性和变化,之所以危险是因为用途单一的街道在一天的某段时间有时非常僻静,容易诱发犯罪。分析方法和手段以静态为主,使得规划没有变化快,而且相差太大。目前,规划的一些指标体系,仍然延续原有计划经济的模式,很难跟上时展。

2.短期效益至上。城市规划应该着眼于未来,不是只顾眼前利益,现实中很多规划只盯着短期效益,忽视未来的长久发展。如大规模拆迁改造往往需要巨额资金,许多项目只看到眼前利益,往往前期投入了大量资金。由于时间长,特别市场经济条件下会发生级差地租改变,使得项目开发需大量追加资金,可因为初期资金投入不多,所以许多大规模拆迁改造进行不顺畅,后期必须大量追加投入。

3.缺乏公众参与和中立监督。我国城市规划决策基本上是一个封闭的工作系统。决策者默认所谓理性的数据模型,认为分析是可靠准确,不需要社会和个人的参与,实行由上至下的决策实施,社会与个人必须协助完成政府决策。尽管城市规划的决策有许多直接的关系人(尤其在拆迁改造中),但在决策时他们的建议并未被吸收纳入其中,只能被动执行决策。这样的后果往往是一旦决策失误,很多人被迫买单,一些人根本就没错,只能执行错误的决策,导致了很大的损失。另外,缺乏公众参与和中立监督,还可能滋生腐败,而且会引发公正和决策者的严重矛盾冲突。

4.拆迁中强调整齐划一性,否认丰富多样性。很多大规模拆迁改造都是统一设计、统一规划、统一建设,这导致现在许多旧城的原有机理被整齐划一,标准一致,形式一致的单元楼所替代。一些规划通过各种分析制定了明确的目标,比如某年某月建设多少工程,达到多少面积,这些工程即是所追求,也即是最终的各种物质实体。通过大规模拆迁改造使得各种简单明确的物质实体有利于形成,利于目标的实现,物质形态的目标形成也即人们的生活也相应得到解决。至于在实体中生活的人是第二性的,精神形态则不被关注,否认多样性会使城市丧失活力。

三、拆迁对城市规划的启发和建议

1.加强城市规划法律法规的严肃性。城市规划往往涉及到经济、社会、环境、文化等众多部门,特别是在城市总体规划中,一些重大问题的解决都必须有相关法律法规和方针政策为依据。部分人或机构却漠视法律,在拆迁改造之中,也存在严重的不守法现象,城市规划的法律严肃性遭到了很大的破坏。如美国的保障城市规划法律的严肃性,并使城市规划在一个基本框架下不断发展变化,很值得我们参考、借鉴。城市规划的核心是土地及空间利用,本质上是对城市土地和空间资源的合理配置。由于这种技术层面上的调节是从城市整体利益出发的,并且不仅要考虑土地开发中的经济因素,还要考虑社会和环境因素。一旦政府把大规模改造的权力完全交给了追求私利的房地产开发商,规划人员试图仅仅依靠技术手段来“管理”大规模房地产开发,实际上存在一定的局限性。如果城市规划可以让某些人擅自更改,为其利益服务而损害他人或社会的利益,那就不合理了,加强城市规划的法律严肃性就更显得重要。

2.走出形体决定观和短期效益。政府的短期效益至上,一味地追求政绩,很可能给城市的后续发展留下隐患。为了维持财政支出的需要,也为了偿还前任留下的欠账,政府不得不划出更多的土地用于出让,就出现了寅吃卯粮的现象,这一届政府把今后几届政府的规划指标都用光了,留给后人的除了一些大广场、宽马路、花里胡哨的政绩工程外,就是一笔大债务。由于公共财政收入的拮据,政府工程的拖欠问题就成了一个突出的矛盾。由于盲目扩张土地面积造成的拆迁规模扩大、失地农民和失业城市居民剧增、由于补偿不合理造成被拆迁人生活的困难,加剧了贫富差距扩大的趋势,产生了新的社会不公平现象,并且由此引发了大规模的上访和各种恶性社会治安问题。城市规划除了进行传统的总体规划、详细规划的编制外,应该进行城市概念规划,把城市置于更广的范围上进行研究,以对城市未来发展有比较科学的预测,而且概念规划侧重总体技术上的分析,可以较少的受到行政干预,能够较科学、客观的对城市发展形成综合性的指导。

3.加强公众参与,减少社会不公。传统城市运作模式排斥公众的参与,体现的是由上至下的政府意志,现代城市运作模式则代表了一种政府、开发商、城市设计师、公众的四方主体互动的参与。目前我国公众参与还比较少,并且主要停留在告知参与、咨询参与、限制参与的象征性参与中,这是不够的。公众参与的重要性在于公众是城市的主人和使用者,他们的有效参加可使开发运作的更好,减少开发的不公平。建议在城市规划信息公开及公众参与方面,可先由能体现广泛利益的各方代表组成规划委员会,其职责是较中立的评判机构,然后进行规划的听证并及时公示,规划委员会将公众的意见整理归纳,送交政府和规划编制者,以作为重要的设计依据,在规划时充分考虑。规划委员会未通过的城市规划方案,政府也不予批准。

4.建立已实施规划的评估体系。目前,我国的各类规划法律法规体系中没有规划的评估体制的明确要求,各个地方的规划审查以专家组论证通过为主,在规划的责任承担上没有规定。我国的规划评估集中在方案审查阶段,对已经建成区域的规划评估则接近空白。通过评估已实施规划,对今后制定城市规划有很重要的作用。城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的为了空间安排的意志,城市在原有基础上动态的发展,这就要求规划也应该是动态变化。通过对已实施规划进行评估,可以做出相应的调整,使城市规划更加合理、有效。规划的评估不能仅仅依靠专家,更应加强公众参与。开展更广泛的评估,才能收到好的效果。笔者建议已实施规划评估可以从分项进行,如产业布局规划,交通规划等。