我国地方政府平台债与美日市政债的比较及启示

我国《预算法》明确规定地方政府不得发行地方债券，只能通过中央政府发行，《贷款通则》和《担保法》禁止地方政府向银行贷款融资和对外担保，因此地方政府实际上无法获取债务融资。同时地方财政收入有限，地方市政基础设施等公共需求旺盛，为了增加外部融资，规避现行法律的限制，地方政府往往通过成立地方政府融资平台对外举债。

国发〔2010〕19号文对地方政府融资平台的概念进行了界定，即地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。融资平台获取债务融资有两种方式，即银行贷款（商业银行和政策性银行）和发行债券，包括企业债、中期票据和短期融资券。而在国外，由于地方政府可以举债，其债务的范畴不仅包括我国的地方政府平台债或者称为“准地方债”，即地方公共服务机构（如基础设施、医院、公共住房等）的债务，还包括地方政府直接发行的市政债券或银行贷款。本文将比较我国的平台债（不包括银行贷款）与美日市政债的差异，评判二者的优缺点，并提出完善我国平台债的思路。

地方政府平台债与美日市政债之间的主要异同

地方政府平台债与美日市政债之间的相同点主要有以下几点：

首先，发债目的相同。与美国和日本相同，我国地方政府融资平台债券的发债有特定的目的。其次，期限结构相同。与美国和日本相同，我国地方政府融资平台债券与长期为主。我国城投债期限以7年期和10年期为主。美国2009年长期债券占市政债的比例在达到86.6%，日本市政债的发行期限以10年期为主。最后，发行和交易市场相似。与美国和日本相同，我国地方政府融资平台债券主要在场外市场交易。我国的平台债在银行间债券市场发行和交易；美国市政债通过市政债券经纪商支持的柜台市场，在全国范围内交易；日本，除东京发行的地方债券可以在证交所上市外，其他地方政府发行的公债都通过证券公司的柜台交易。

地方政府平台债与美日市政债之间的不同点主要有以下几点：

发债主体不同。我国地方政府融资平台债券的主体是地方政府融资平台公司。而美日市政债的发债主体不但包括类似我国的地方政府融资平台公司，还包括地方政府本身。

与地方和中央政府的关系不同。我国平台债与地方政府担保关系不明确，并非所有地方平台债都有地方政府担保，同时中央政府对平台债有一定的连带责任。在美国，市政债中的一般责任债券是地方政府用它的信用做百分之百担保的，无需中央政府批准。

发债规模与银行贷款之比不同。在我国，地方政府融资平台债务以银行贷款为主，债券融资比重不高。2010年地方融资平台公司贷款余额为9.09万亿元，而平台发行的企业债和中期票据只有6328亿元和2338亿元，二者相加不到银行贷款规模的10%。在美国和日本，地方政府主要通过发行市政债和地方公债进行举债。

发行制度与安全性不同。在我国，企业债券的发行采取核准制，短期融资券和中期票据采取注册制；美国市政债和日本地方公债的发行实行审批制。在我国，目前还没有政府融资平台债券违约的案例，但其风险不可小视，一些融资平台存在虚假出资和抽逃资本的行为，资产的收益率不高，严重依赖地方政府的财政补贴；在美国，市政债的违约率很低。

会计标准与信息披露不同。我国政府融资平台没有专门的会计准则。在美国，市政债有专门的会计准则，即政府财务会计准则委员会制定的政府会计准则。在日本，市政债实行的是“特别会计”。与国外相比，我国平台债缺乏地方政府财政信息。在美国，市政债的信息披露要求很严，一方面要通过列入地方政府预算的方式，向公众或立法机构披露信息。另一方面，信息披露由州和地方政府承担。在信息披露的内容方面，不但包括债券的信息披露，还要披露发行人的信息。

监管和管理不同。在我国，融资平台企业债券由国家发改委监管，而中期票据和短期融资券主要由中国人民银行监管。同时，证监会、证券交易所、银行间市场协会在发行定价和上市流通中也承担监管职责。在美国，对市政债券的监管主要有两个机构，即美国证监会市场监管部的市政债券办公室（OMS）和美国市政债券规则委员会（MSRB）。除此之外，我国平台债不受地方立法机关和公众的问责与监督。在美国，公众对市政债的问责力度很大，从举债到债务的使用及其效果，都必须向地方立法机构和公众披露，接受问责和质询。

平台债相对于市政债的优缺点

平台债相对于市政债的主要优点

中国特色的创新。政府融资平台是特定历史条件下，地方政府为了规避相关法规对政府举债限制的创新。正是有了政府融资平台这一创新，地方政府在基础设施和公共服务的供给方面取得了长足的进步。根据联合国的《世界城市化展望》，2010年我国的城市化水平高达46%，在过去十年中国城市化速度年均高达3.2%，位居世界第一。如果没有政府融资平台，我国的城市化进程不会如此之快。

平台债的审批时间短。规范的市政债发行前要接受立法机构和公众质询，要对方案的可行性和细节问题进行讨论，这些都要经过很长时间的准备，有的项目要提前一年甚至数年。等到质询和讨论完成，公众和立法机构同意之后，市政债发行还要看投资者是否认可。如果投资者认为市政债风险太大，则可能会出现无人认购的局面，从而导致发行的失败。而我国平台债不需要公众和立法机构质询和同意，也不需要本地区讨论可行性，所以很快就能立项。

在应对金融危机中发挥了积极作用。2008年为了应对金融危机，我国及时出台了“四万亿”的刺激计划，其中中央财政负担其中的1.5万亿元，地方政府配套2.5万亿元。在地方政府无法举债的情况下，正是通过融资平台举债，在很短的时间内将资金落实到位，四万亿元计划才能顺利实行，我国在全球金融危机中才能率先实现经济复苏。相反，在美国等发达国家，政府要经过长期的项目计划安排和筹备，征求立法部门的同意，通过公众投票和讨论后，才能举债，很难在短时间内筹集巨量资金救助经济。2009年美国市政债发行规模为1280亿元，是2008年646亿元的近2倍。而我国2008年平台债只发行32笔，发行规模为535亿元，到了2009年，共发行了131笔，规模高达2226亿元。2009年发行笔数和规模分别是2008年的4.1倍和4.16倍，是美国市政债增速的两倍。

平台债相对于市政债的主要缺点

信息不透明，缺乏问责和监督机制。由于法律不承认地方政府的债务人地位，我国对于平台债这种准政府债务缺乏管理。与国外相比，我国平台债信息披露中缺乏地方政府的财政信息，这样就容易出现两方面的问题：一是，投资者在决策过程中只能依靠发行和交易过程中提供的信息；二是，对于政府隐含担保的项目，投资者不掌握政府财政信息，也就无从评估地方政府的偿债能力。另外，由于平台债不纳入地方政府预算管理，信息不公开，地方立法机构和公众处于不知情的状态，更不用说对于平台债的问责和监督。可以说我国平台债无论是事前还是事后都缺乏地方立法机构和公众的问责和监督。而美日市政债纳入地方政府债务和预算管理，信息公开透明，从举债到资金使用情况，都要接受立法机构和公众的问责和监督。

负债规模难以控制。三方面原因造成了平台债规模难以控制：第一，由于不纳入地方政府预算管理，对平台债缺乏管理，也没有明确的管理细则。第二，各部门对于政府融资平台的统计口径不一。第三，地方政府官员为了在地区之间“锦标赛”式的竞争中处于优势地位，为了自身的政绩需要往往鼓励举债。在美国，虽然地方长官为了选举也有发债的冲动，但是一方面，有地方法律的限制，以及公众和立法机构的问责和监督；另一方面，市政债信息公开透明，要接受纳税人、投资者和监管机构的监督。所以，即使没有中央的督促，地方市政债规模仍能受到很好的控制。

加重中央政府的财政负担。在我国，中央政府对平台债有一定的连带责任，如果平台无法还债，地方政府又没有足够的财政收入帮助还款，最后的还款责任必然要落到中央政府身上，或者通过财政转移支付代地方政府偿还，或者直接向持有平台债的金融机构注资，将平台债转化为坏账损失进行注销，无论哪种选择都会给中央政府带来财政负担。而在美国，市政债的发行完全是地方的事，如果出现违约，最多地方政府破产，不会累及中央政府。

容易引发地方债务危机甚至银行危机。地方政府融资平台过度举债的结果必然是债务规模不受控制，从而爆发地方债务危机甚至银行危机。1999年巴西金融危机的导火索就是地方政府债务违约。一方面，我国平台债的规模大幅提高，另一方面，其偿付能力存在一定的隐患，主要表现在资产质量不高，收益率低下，严重依赖地方财政补贴等方面。在美国，由于法律对市政债规模有明确的控制，公众和立法机构又能问责监督，而且地方政府主要通过债券融资，因此，一方面，地方政府在市政债的发行和使用上十分审慎，违约概率很低，不会发生地方债务危机；另一方面，即使市政债无法偿还，最多投资者承担部分损失，地方政府破产清算，不会累及银行，导致银行危机。

完善我国平台债的政策建议

政府融资平台作为我国经济发展过渡时期的产物，其存在有其合理性，但是考虑到其存在的缺陷和可能的风险，需要对其加以规范和引导。

加强地方层面的自我约束

规范平台债必须强化地方层面的自我约束，否则地方政府总是有借债冲动。即使不以城投债的名义出现，也会以其他的方式出现。我认为，地方层面的自我约束包括三个层次：第一，理顺地方政府与地方债的关系。我国法律不允许地方政府举债、对外担保。因此，目前政府对平台债的隐形担保关系在法律上可能就不成立，必须加以明确化。第二，学习美国、日本等发达国家将平台债甚至地方公共企业的收支和投融资纳入地方财政预算管理，从举债到用债再到还债全方位接受民众和立法机构的监督和问责。第三，制订地方法律，对政府平台举债设置限定条件，如负债率、债务率、资产负债率等。例如在美国，地方政府的一般债务率要小于90%～120%，负债率小于13%～16%。

完善市场层面的监督

一方面，要细化信息披露的内容。我国存在着平台债信息披露不及时、不全面，以及不对重大事项进行信息披露的情况。另外，平台公司发行的企业债信息披露要求没有中期票据和短期融资券那么细致，缺乏明确的重大事项披露要求。因此，要完善平台债的信息披露，不但要披露债券的有关信息，还要披露发行人的信息。可借鉴美国市政债的做法，披露政府的预算安排方面的信息，并要求有关官员做出保证。

另一方面，要加大违规处罚力度。我国对平台债信息披露等违规行为的处罚较轻，而在美国，如果违反信息披露要求，发行主体和批准发行的个人就可能被证券监管委员会查处，甚至被提讼，追究民事或刑事责任。

建立明晰的公共财政体系

地方债的问题实质是财政问题，其最终的偿还只能通过财政税收或者收费。建立明晰的公共财政体系，不但有利于地方的公众和政府部门了解地方债务负担及偿还资金来源，使地方政府能控制债务风险，而且也有利于地方债投资者评估其偿债能力。与发达国家相比，我国财政体系的主要问题有以下两方面：第一，透明度较低，财政的预算决算还有待进一步的公开和细化。第二，中央和地方政府的财权和事权不对等，地方政府的税收占全部税收比重较低。这样降低了地方政府的偿债能力，据测算，如果将现行的中央地方财政支出责任结构由2∶8调整为4∶6，地方债务率将下降10～20个百分点。另外，承担太多的事权也变相激励地方政府想尽办法进行债务融资。因此，有必要进一步强化地方政府预决算的信息公开，同时明确中央和地方政府的职责，实现财权和事权的匹配，提高地方政府作为债务人的公信度。

（作者系中国人民银行南京分行行长）