中国地方政府供给公共服务匹配程度评估

摘要：笔者构建了一个测度辖区公共服务供给匹配状况的检验模型，并利用中国1999―2006年的省级面板数据对教育、医疗卫生、社会福利救济、社会保障、行政管理及社会治安等6种公共服务的拥挤程度进行了测度。结果表明：中国政府提供的公共服务拥挤程度存在较大差异。本文的政策含义是：在中国现有的公共服务提供量下，除行政管理、社会治安等近似纯公共品的公共服务成本应完全由政府通过税收垫付外，教育和医疗卫生等混合型公共服务其成本应根据其拥挤程度以及各自内部的“公共度”，由政府通过差异化财政拨款和受益者付费分摊，社会保障等私人型公共服务的成本应主要由受益居民负担；从长远来看，政府应努力增加拥挤性公共服务，特别是私人型公共服务的提供，以降低经济风险，改善居民生活质量。

关键词：公共服务；拥挤系数；成本分摊；匹配程度

中图分类号：F810.省略

一、引言及文献综述

实现公共服务的最优供给是市场经济条件下政府等公共部门的基本责任和目标，也是公共部门经济学研究的中心问题之一。通过分权由地方政府提供辖区公共品与公共服务能够更加有效地提高辖区居民的福利状况［1］。换而言之，地方政府以福利定价形式为辖区居民提供帕累托效率水平下的公共服务量时居民福利达到最大化［2］。地方政府更加了解辖区居民需求偏好故而能够更有效地提供地方性公共服务，但是现实中地方政府的财力状况、经济发展程度以及地方官员的偏好都会影响到地区公共服务的提供状况，因此公共服务可能存在供给过度或者不足，导致公共服务提供的非有效。自改革开放以来，中国各地区的经济发展水平都有了很大程度的提高，但是东中西三大经济带不论是在经济发展水平、政府财力状况还是在公共服务供给方面都存在巨大差异性，某些公共服务在东部沿海地区可能存在过度供给，而在中西部地区供给严重不足。在强调构建“和谐社会”以及“基本公共服务均等化”的社会背景下，揭示中国各地区基本公共服务的供给匹配状况是优化政府财政支出结构、有效制定公共服务价格的基础性依据，对改革公共服务管理制度，优化财政支出结构具有重要理论意义和实践价值。

政府公共服务匹配程度的测度，即政府提供的各种公共服务“拥挤性”的测度具有重要的经济政策含义［3］。Wyckoff和Craig分别测量了美国义务教育和司法服务的拥挤程度［4-5］，前者从公共服务非排他性角度，构建了社会教育需求与私人教育需求的联立函数并计算出美国义务教育的公共程度；后者基于布坎南的辖区理论实证了司法服务拥挤度，发现法律公共性与司法服务拥挤度成反比。Holcombe和Sobel通过对政府立法支出与人口、平均税率进行回归，利用两者的系数变换计算出政府立法的匹配程度［6］。此外，很多研究分析了辖区人口规模同政府公共服务提供量之间的关系 ［3-7-8-9-10］，这些都涉及到了辖区公共服务提供的拥挤性问题。

近些年来，国内学者也逐渐关注地方政府提供的公共服务匹配问题。林万龙基于调研资料分析发现中国农村公共服务供给过程中存在供求内容上的不匹配，并认为财权过于向上集中是形成结构性失衡的主要原因［11］。刘小鲁运用省级数据研究发现中国各地区公共品的需求对价格缺乏弹性，在供给中存在显著的拥塞效应，中央政府财政补助对提高区域性公共品的人均供给水平作用甚微［12］。赵农和刘小鲁分析发现区位性因素对地方公共品的最优质量同时存在一个促进和抑制作用［13］；同时受区位因素影响，替代性公共品与非替代性公共品在最优质量与最优供给数量上存在差异。龚锋和卢洪友利用中国省级面板数据联立估计了7类公共服务的需求函数，并据此构建了服务的供需匹配指数，分析发现供需数量平衡地区比重维持在70%左右，而供给不足和供给过度地区比重在12%―20%之间波动［14］。

二、公共服务匹配状况检验模型

我们对传统的分析“辖区公共品供给问题”的一般性理论框架

传统的分析辖区公共品最优供给问题都是基于中位选民投票决策理论展开，并认为通过集体投票决策，中位收入居民的需求状况将最终成为辖区政府制定公共服务提供量的主要依据［15-16-17］。本文的分析延续了这一基本分析框架。进行拓展，将居民需求偏好特征纳入整个分析框架中；同时设定可选择的多种拥挤函数形式，克服传统分析中结论过于依赖单一的模型设定形式的弊病，并基于此构建一个一般性的测度中国地方公共服务供给匹配程度的检验模型。

假定存在一个典型的地方辖区，该辖区的公共服务由政府统一提供，并且公共服务提供的总成本同辖区居民支付税收份额正相关；同时公共服务供给规模完全由辖区居民在既定“税收价格”下投票决定，则在居民收入均匀分布假定下，辖区公共服务的供给量等于居民的中位需求量，也即中位收入居民的需求量。

1.中位居民的需求方程

如果辖区内政府提供的公共服务总量为Q，则中位收入居民消费量q m=α(N)・Q，其中，α(N)为公共服务使用过程中的拥挤程度，它是使用人数N的函数。如果一项服务属于纯公共品，那么有α(N)=1；如果为私人品，则有α(N)=N -1；大多数混合公共品则有0

中位收入居民有由消费私人品数量z m和消费公共品数量q m构成的效用函数：

由于居民具有收入预算约束，中位居民面临收入合理配置的如下最优化问题：

这里将私人品价格单位化为1，单位公共品生产价格为P，被视为模型的外生变量，y m为中位收入居民的收入，t m为其所担负的辖区税收份额。据此我们可以求解出中位收入居民对公共服务的最优需求，它为单位公共服务价格和居民收入的函数：

为了求解方便，将其设定为一个复合公共服务需求函数，同时将居民需求偏好特征纳入其中：

最后，中位收入居民通过民主程序投票确定最优政府公共服务提供量Q *：

对（5）式两边取对数，得到辖区最优公共服务的提供方程：

2.拥挤函数的设定

为了保证结论的一般性与稳健性，在基本框架基础上，我们基于辖区人口设定了多种不同形式的拥挤函数形式

其中第一种是传统理论分析框架下的拥挤函数设定形式，我们所采用的后三种拥挤函数设定形式主要受到McKingney［18］、Hayes和Slottje［19］以及 Edwards［20］等相关文献的启发。并据此测度辖区公共服务的拥挤程度，设定如下四种形式，进行对比分析：

其中前三种均为基于辖区人口规模设定的形式；第四种采用的是一种混合型的拥挤函数形式，我们根据不同拥挤函数的设定对辖区公共服务的需求函数进行对比分析，并以此通过服务的拥挤系数对其属性进行界定。

3.辖区公共服务需求模型

依据拥挤函数(7)―(10)的不同设定，结合方程(6)的辖区公共服务一般需求提供方程，可以求解出以下不同拥挤函数设定下的辖区公共服务需求函数：

同时，如果某一项公共服务属于纯公共品，则α(N)=1，此时其需求模型为：

而若该项公共服务属于纯私人品，则α(N)=1/N，那么对它的需求模型为：

我们采用上述四个一般性模型和两个特殊模型（纯公共品和纯私人品）分别对中国省际公共服务的需求模型进行估计，并通过拥挤系数的求解对中国政府提供服务的拥挤程度及其属性进行实证检验。

三、指标、数据与技术方法

1.指标选取

本文构建的公共服务匹配状况检验模型同传统的分析“辖区公共品供给问题”的模型框架一样依赖于两个基本条件：其一为微观居民主体；其二为辖区居民收入大致呈正态分布。那么为了进行实证检验，我们需要根据中国的实际状况在指标选取方面做出如下调整：（1）由于无法获得居民收入和税收份额的微观数据，我们采用中国省（自治区、直辖市）一级的宏观数据，本文的做法是，将省辖的地级市视为“居民”，考虑中位地级市的收入水平和税收份额，对模型进行估计。（2）按照现有统计口径，在地级市一级只有城镇居民可支配收入和农村居民纯收入数据，而由于无法获得城乡人口数据，将两者加权平均获得居民平均收入的做法不可行，因此本文选取人均GDP作为人均收入替代指标，将人均GDP分别与城镇居民可支配收入以及农村居民纯收入做包含常数项的回归，结果表明，人均GDP与两者都具有极其良好的线性关系，因此本文的替代做法是可行的。（3）国外在运用中位投票模型实证分析时，一个重要假设在于：投票人的收入水平大致服从正态分布，因此在民主政体下，中位收入投票人合意的公共服务消费意愿将获得最大选票支持并成为辖区的共同需求量。而在当前中国的地级市收入水平不呈现出正态分布的态势，龚锋和卢洪友对中国地级市收入分布状况分析发现，有超过85%的地级市的收入分布在0.25分位以下［14］。因此在中国，如果政府的政策目标是最大化多数人的福利，那么选择0.25分位的地级市人均GDP作为标准是合适的。采用各个省份0.25分位地级市的人均地区生产总值及其对应的财政收入份额，作为该省的收入水平和税收份额指标。（4）遵循通常做法，居民公共服务需求偏好特征指标方面考虑以下变量：各省份65岁及以上人口在总人口中所占比重（age65）；各省份15岁及以下人口在总人口中所占比重（age15）；各省份城镇人口在总人口中所占比重（urban）；大专以上学历人口所占比重（college）；各省份第二产业从业人口所占比重（industry）；各省份第三产业从业人员在从业人员中所占比重（third）；城市登记失业率（unemployment）。

我们依据以下三个标准来选择影响辖区居民公共服务需求偏好的人口特征变量：（1）对既有研究成果的总结；（2）中国的实际情况；（3）数据的可获得性。

根据构建的辖区公共服务拥挤程度测度模型，对中国政府提供的6类公共服务的拥挤程度进行分析。这6类公共支出分别是：教育、医疗卫生、抚恤和社会福利救济、社会保障、行政管理和社会治安。前4项服务是事关民生的消费型公共服务；行政管理可以看做政府治理方面的一项公共服务；而社会治安

政府社会治安支出为警察武装部队支出和地区公检法司支出的总和。属于社会秩序维护型公共服务。这6类政府公共服务基本上涵盖了政府行为的各个方面。

本文采用的是1999―2006年中国30个省份（不包括地区）的面板数据，

在现有的各项统计年鉴中，分地区1998年教育支出和文化广播支出合在一起无法分离，且社会保障补助支出数据无法得到；同时从2007年起，中国政府财政支出项目统计指标发生了很大变化，不再单独统计抚恤和社会福利救济、社会保障补助和行政管理支出等项目。所以，本文的分析年度被限定在1999―2006年度。分位地级市数据来源于《中国区域经济统计年鉴》；各项省级政府年度决算支出数据来源于《中国财政年鉴》；人口需求特征数据主要来源于《中国统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》，部分缺失数据根据《中国人口统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》进行补充。文中所有的绝对额数据均采用省级的GDP平减指数进行消胀处理，剔除价格波动的影响。

2.技术方法

在地区财政资源总量既定下，由于年度各项服务支出计划被同时确定，因此如果分别对6项服务需求模型采用单方程回归，由于各方程干扰项之间有可能存在相关性会导致估计偏差，我们这里采用联立方程组似不相关回归（SUR）技术对7个公共支出需求方程进行联立估计。

由于面板数据联立方程组估计的特殊性，在分析前需要对数据进行处理。

利用综列数据估计联立方程组的基本方法有两步：（1）利用固定效应转换或一阶差分消除所关心的方程中观测不到的影响；（2）寻找变换后的方程中内生变量的工具变量［21］。本文采用固定效应转换方法对固定效应进行剔除。如果研究者预期建立面板数据模型推断样本空间经济关系，则固定效应模型更合理；如果研究样本从总体随机抽样得到，且用模型来推断总体性质，则随机效应模型比较合理［21］。在对各模型分别进行单方程估计时，我们也发现豪斯曼检验总能显著地拒绝随机效应（RE）更适合的原假设。

限于篇幅，这里未列出各单方程豪斯曼模型设定检验的各统计值，感兴趣读者可以向作者索取。我们接受固定效应模型，对数据采用固定效应变换，将原始数据扣除时间均值处理，随后运用SUR对数据进行估计。以一般形式下需求模型变换为例，其原始模型为：

其中，i=1，2，…，30为样本省份；t=1，2，…，9为年度；φ i为不随时间变动的截面固定效应，对其固定效应变换后为：

基于变换后的分析数据，我们分别利用公共品模型、私人品模型及拥挤函数不同设定下的一般性公共服务拥挤性测度模型对中国政府提供的6种公共服务的拥挤系数进行测定。

四、实证结果分析

本部分分别以中国省级教育、医疗卫生等6种公共服务提供量

在政府公共服务生产价格视为外生情况下，某类服务政府支出额即为辖区政府对该项公共服务的提供总额。作为因变量，在控制一系列居民需求偏好特征的基础上对公共服务的公共性测度模型进行估计。

在考虑方程经济含义的基础上，我们进行联立方程组估计之前先分别对单方程进行回归，以此选定对该项公共服务需求有显著影响的人口特征变量，在此基础上，采用似不相关技术（SUR）对联立方程组进行回归。表1―表3分别汇报了政府公共服务拥挤性测度函数估计结果。

限于文章篇幅，我们未列出全部6种公共服务拥挤性测度函数回归结果，感兴趣的读者可以向作者索取。

表1 教育服务拥挤性测度

表2 社会保障服务公共性测度

表3 行政管理服务公共性测度

各个表格中的前两列分别是采用严格的公共品分析模型和私人品分析模型对联立方程系统进行拟合的结果；根据服务拥挤函数的不同设定形式，本文相应地构建了常规式、交互式、二次式和混合式四种不同的公共服务拥挤性测度模型，模型形式如式(11)―(16)。我们通过四种不同设定形式下的模型结果对比两种极端（纯公共品和纯私人品）模型结果对该项公共服务的属性进行判定，确保分析结果的准确性，并进一步根据常规式模型 在根据拥挤函数设定的四种不同的一般性模型中，常规式模型能够实现对拥挤系数r进行直接测度；其它三类模型作为对比分析，保证模型结果的稳健性。系数估计结果计算出该项公共服务的拥挤系数，从而实现对政府公共服务“公共程度”做一个量上的测度。

在6项公共服务拥挤性测度模型分析结果中，从调整后R 来看，各项公共服务测度模型拟合结果都很好；各方程的Wald检验也都显著地拒绝系数联合为0的原假设，表明各模型中系数都是联合显著的。

具体而言，除社会保障服务公共性测度模型以外，各省份0.25分位地级市人均地区生产总值对公共服务都具有显著正向效应，表明居民收入越高，对公共服务的需求越大；而从0.25分位人均GDP地级市所对应税收份额来看，在所有6项服务测定模型都显得作用不显著，但是均为负向效应，这表明居民收入水平同其承担的税收份额之间并不存在显著的正相关关系，税收公平原则未能很好的体现，税收份额对公共服务需求的负效应说明公共服务成本越高，居民对它的需求就越少；此外，大部分辖区居民人口规模因素对公共服务需求都显得不够显著。

从居民公共服务需求偏好特征的人口变量来看，65岁及以上人口所占比重和15岁及以下人口所占比重在各个测度模型中都非常显著地通过检验，同时前者正向效应而后者负向效应，表明老年人口所占比重越高的地区，居民更加偏好于公共服务的消费，而青少年人口比重越高的地区则对公共服务的需求越少。但是，65岁及以上人口因素在社会保障服务模型中，在纯公共服务和纯私人品极端模型设定下效应不够显著，而在一般性的模型中高度显著，表明对于高龄居民而言，社会保障服务更近似于一种混合性公共品。城镇人口所占比重、第三产业人口在从业人口中比重对教育、医疗等大部分公共服务需求具有显著正向效应，但城镇人口比重因素对社会保障服务需求效应不显著，这与中国的现阶段基本状况是相符的，在近些年国家“统筹城乡发展、新农村建设”的政策下，国家的社保服务资金越来越多地投放到农村地区，对城镇居民生活状况的改善有限，因此城镇人口比重因素作用不显著。城镇登记失业率对教育服务需求、社会保障需求、行政管理服务及社会治安服务都有显著的正向效应。

从各种政府服务不同的模型设定形式对比分析，不难发现，四种一般性模型的估计结果高度相似，表明模型结果具有稳健性，进一步分析发现，各种形式下的分析结果都大致居于两种极端模型（纯公共品模型和纯私人品模型）之间，可见政府提供的这6种公共服务从本质上均属于混合公共品。

借助模型设定中的常规形式公共服务需求模型结果，我们可以得到政府提供的这6种混合公共服务的拥挤系数：教育服务的拥挤系数为0.5283；医疗卫生服务的拥挤系数为0.6784；抚恤和社会福利救济服务的拥挤系数为0.4736；社会保障服务拥挤系数为1.4592；行政管理服务拥挤系数为0.0636；社会治安服务拥挤系数为0.1498。

基于求解出来的各项公共服务的拥挤系数，我们可以把现阶段中国政府提供的公共服务分成三类，如表4所示。

表4 公共服务类别与供给状况

（1）行政管理服务和社会治安服务。这些公共服务在当前供给量下可以近似的被看做纯公共品，它的拥挤系数相对较低，辖区政府提供的公共服务额度同居民所享受到的公共服务数额大致相当，由于其效用的共享性，这类服务的生产成本（或者其中的大部分）理应由辖区政府来承担，而非对居民定价收费（或极少量收费）形式。（2）教育服务、医疗卫生服务以及抚恤和社会福利救济服务。这几种公共服务在现阶段属于典型的混合公共品，其拥挤系数大致位于0.5左右，辖区内居民实际享受到的公共服务量少于政府提供的总量，因此在某种程度上存在着竞争性和排他性，在既定的公共服务提供量下，这些公共服务的生产成本应该由政府和受益者进行分摊，一种比较合理的成本分摊方式就是采用其拥挤系数测度出应由政府分摊的成本部分，另外部分根据受益居民个数成本分摊，进行定价收费。（3）从中国地区社会保障提供量上来看，中国现阶段的社会保障服务从性质上更加近似于一种高度的私人品，其拥挤系数达到1.4592，表明政府对该项服务的提供量远远达不到居民需求，而更多地需要居民自身通过私人品保障进行补充，而社会保障制度作为现代社会的一项基本制度，在中国特定的社会背景下，被异化为一种高度私人品。

五、结论及政策建议

本文构建了一个测度辖区公共服务供给匹配状况的检验模型，并利用中国1999―2006年的省级面板数据，在控制辖区居民需求偏好特征的基础上，采用联立方程组似不相关回归（SUR）技术对教育、医疗卫生、社会福利救济、社会保障、行政管理及社会治安等6类政府提供公共服务的拥挤性进行测度，实证分析表明：

政府提供的这6种公共服务从本质上均属于混合公共品类型。表明在当前既定的公共服务提供量下，中国行政管理和社会治安服务近似于纯公共品；教育、医疗卫生以及抚恤和社会福利救济服务属于混合型公共品；而中国现阶段的社会保障服务由于供给严重不足，从性质上更加近似于一种高度的私人品。

本文的政策含义在于：在中国当前既定的公共服务供给量下，行政管理服务、社会治安等近似纯公共品的成本应完全由政府承担，教育和医疗卫生等混合公共品生产成本应该根据该项公共服务的拥挤系数在政府和受益居民之间进行分摊，社会保障服务等近似的高度私人品成本由受益居民负担；但是，从长远来看，中国政府应该努力增加拥挤性公共服务，尤其是增加私人型公共服务的提供，从而保障辖区居民的生活质量。

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