我国保税区向自由贸易园区转型目标模式探讨
时间：2022-08-30 07:36:11
摘要：通过介绍我国保税区向自贸园区转型目标设定的规范化原则、接轨与纠错相结合原则、前瞻性原则和国情原则，分析了其转型的经济发展模式选择，提出我国建设自由贸易区的政府管理模式：在形成合理管理结构的同时推进管理法制化建设。
中图分类号：F7412 文献标识码：A文章编号：2095-3283（2016）06-0012-03
国际经贸、经济学方法论。一、我国保税区向自贸园区转型目标设定原则
（一）规范化原则
我国保税区向自贸园区转型的关键在于如何与国际规则接轨。国外较成熟的自由贸易园区在漫长的发展过程中已经摸索出了一些规范方式。通常来说，这些规范方式一方面成为自贸园区竞争优势之一，另一方面又能顺应国际经贸规则的要求。从第一个方面来说，是规则或方式上的接轨问题，尤其是当差异明显对保税区及自贸园区的国际竞争力造成消极影响时，进行接轨就更显必要和紧迫。
从实际影响出发来决策进行接轨的具体范围和程度，例如区内监管问题，目前区内企业经济自由度较低的原因在于我国保税区与国外主要自贸园区存在监管差异，这在一定程度上可能会削弱保税区竞争力，但这不会必然导致投资和贸易需求从我国转移出去。因此，在这个问题上应该从规则差异的实际影响出发，作出有选择地还是彻底接轨的决策。而在另一方面的接轨，牵涉的就不只是竞争力优劣的问题，还将关系到如何评价国家信用维持能力的问题。目前我国已在WTO合作框架之内，这要求我们必须按照已签协定进行决策和管理，有目的地逐步开放国内市场，完善或停用不符合协议内容的规定和政策，集中精力打造与协议规则相容的竞争优势。
（二）接轨与纠错相结合原则
纠错与接轨相结合，强调的主要是纠错。在设计转型目标时要重点关注那些在我国保税区发展进程中暴露出来的对保税区运行和管理造成不良影响的弊端。我国保税区向自贸园区的转型不仅是一个必要的运作模式上的接轨过程，在很大程度上还是一个改进管理机制和运行体制的过程，而这些机制和体制可能并不违反国际惯例。例如，我国没有部门对特殊监管区进行统一管理，普遍存在多头管理、政策有时自相矛盾的现象，这也许没有违反国际规则，但却显著地抑制了我国保税区的良性发展，如果不进行改革一定会影响到自贸园区竞争优势的打造。
（三）前瞻性原则
在设计我国保税区向自贸园区转型目标时，必须充分考虑国外自贸园区最新的发展态势以及未来发展趋势。这样做的意义不只为了创新或跨越式发展，在很大程度上涉及我国正在建设中和将要建设的自贸园区可持续发展的实际问题。目前现有自贸园区的常规管理和运营模式是我国开展自贸园区建设时一定会考虑和参照的，但也不会将其作为唯一的模版，还需充分汲取国际经验，更好地把握和解决我国保税区向自贸园区转型目标模式设计问题。
（四）国情原则
在设计保税区向自贸园区转型的目标模式时，还必须考虑我国的实际情况，注重可行性。这种限制性条件的影响可能是积极的，也可能是消极的。从后者来说，一些自贸园区管理和运行方式上的经验，在理论上比我国保税区现行体制更具优越性，如果能够做到充分有效地吸收和借鉴，则无疑是有利的，但现实中很多理论上有益的转变往往意味着过高的转变成本，权衡利弊之下，采取暂时性妥协或比较温和的转型举措则是更为有利的选择。这种现实考量当然要从目标模式的设计上体现出来。我国的一些实际国情很可能不但不会给现行运营模式向国外成熟的自贸园区运营模式转变带来阻碍，相反还很可能为这些转变带来便利，甚至会赋予一些规范要求，来实现对国际现行自贸园区运行和管理方式的创新发展。
二、我国保税区向自贸园区转型的经济发展模式选择
对以上因素或原则进行综合考量后可以确定，我国保税区向自贸园区转型应以开放型综合自贸园区为战略目标。
首先，它在功能上应该是综合的。它在业态上应该具有贸易、加工制造以及围绕它们形成的一系列服务行业，如仓储、运输、金融、展示、旅游等。特殊区域内的发展目标是构建系统的产业集群，打造有效的经济增长极。综合化的区域功能是二战后世界自贸园区发展的基本趋势，综合化的区域功能有利于形成产业链条，促进实际经济增长的数量和质量，而且还能内生出促使经济持续增长的规模效应。我国保税区从建立之初就形成了多种功能并行发展的局面，功能综合化发展方向的设定能够实现现有保税区功能的优化整合和良性发展。目前我国的主要保税区比较均匀地散布于我国东南沿海，一般依托于相对发达的港口城市，拥有比较广阔和多层次的腹地经济，无论从市场方面还是从资源等方面来考量，这些特殊区域都拥有综合化经营的潜在发展能力。综合化功能运行可以显著增强对区域或地方经济的拉动能力，这也符合我国政府和企业界对保税区、自贸园区等特殊区域经济在功能上的预期。
其次，特殊经济区域是开放型的，而不是过去常说的外向型。最初，自贸园区的发展模式可被归类为外向型，在发达国家，偏重贸易是其具体表现，在发展中国家中则表现为出口加工。我国保税区最初也走了这样一条外向型发展道路，为我国充分利用外资、技术和进入国际市场发挥了重要作用。保税区经济和国内市场经济的联系受到政策的严格控制，形成所谓“两头在外”的区内经济发展模式。然而，随着自贸园区与腹地经济联系不断加强，既保证国内经济安全又发挥特殊区域发展潜力成为必然选择。开放型理念强调的是特殊区域的经济发展要同所在地经济密切联动，在强化自身经济发展的同时，要切实发挥出对区域经济发展的辐射力。随着国民经济发展战略从外向型转变为开放型，我国保税区固有的外向型发展模式逐渐显露出各种弊端，既不利于发挥对腹地的辐射能力，也不利于强化自身可持续发展的经济活力。因此，将我国未来的自贸园区等特殊区域的建设方向定位为“开放型”，既与世界发展趋势相符，也与我国经济发展的要求相适应。
三、我国建设自由贸易区的政府管理模式
（一）形成合理的管理结构
我国特殊区域经济管理体制上存在的最显著问题是管理结构不合理，缺少统一的中央管理，且管理中存在条块分割，极大地限制了保税区的发展。解决这个问题的关键是如何确定机构设置，既要实现有效统一的宏观管理，又要兼顾各方面利益；既要具有可行性，又不能违背精简原则。以前我国保税区等特殊区域的设立主要以地方政府的考量为主，地方政府与保税区或自贸园区建设有非常紧密的利益关系，情况与国外自贸园区不同。因此，解决我国自贸园区等特殊区域运营上的协调管理问题，一是必须统筹理顺中央部门条块分割管理，二是必须把地方政府的积极性充分调动起来，这是我国特殊区域发展的一大特殊性。
建议成立统一的中央自贸园区（包括保税区）管理委员会，委员会成员应包括各相关中央部委办局和地方政府代表。该管理委员会负责起草关于自贸园区的全国性立法草案，以及协调管理自贸园区事务等。管理委员会下设常设机关处理日常行政事务，如遇重大相关事宜则必须召开委员会全体代表会议共同协商决策。
特殊区内的微观管理主要由地方政府负责，具体包括执行中央委员会制定的政策与规定，负责区域内的开发管理。保留管委会体制作为地方政府派出机构对特殊区域进行管理。但地方政府各部委办局与管委会的关系一定要理顺，使管委会能够对区域内经济活动切实行使管理权。此外，我国国情决定未来自贸园区的管理模式必须是政府主导型，地方政府对区域内开发建设、行政服务等管理事务仍要发挥主要作用。与此同时，地方管委会也须在以后的运营过程中充分发挥市场机制的积极作用，积极主动地推进区域内体制改革进程，做到政企分开。设立拥有独立法人地位的开发公司，尽量使其真正进行独立的公司化运营。在未来时机成熟时，也可以在保证中方主导地位的前提下，适当吸引私人资本以及国外公司的资本参与特殊区域的建设运营。
区域内海关监管是政府管理特殊区域经济活动的主要内容，特殊区域监管体制构成了保税区及自贸园区管理体制的主要部分。目前，可以继续沿用已经比较成熟的区域内独立的海关监管机构。一方面，这是顾及到从建立保税区开始就形成的海关对特殊区域管理介入较深的现实状况，及作为垂直管理机构的海关与地方管委会实现职能和机构合并的高成本，而且更重要的是基于现实状况下海关对货物、交通工具等方面实施监管还总体上发挥着正面的作用，如维持区域内经济秩序、规范贸易行为、打击走私等。然而，海关部门仍要继续深化改革，向“一线放开、二线管住、区内自由”的方向前进。海关之外的监管部门，如检验检疫部门等应尽量从区内撤出，监管的着力点要逐渐放到“二线”上去。如果检验、检疫等监管部门一直保留在特殊区域内，那么海关任何改革举措的意义都会大打折扣，无法有效趋近“一线放开”。
（二）推进管理法制化建设
到目前为止，国家层面一直没有出台相关的法律一直是我国特殊区域管理的一大明显缺陷，保税区（自贸园区）在法律层面上始终没有明确稳定的定位，这在很大程度上影响了特殊区域的良性发展。在管理权责界定上没有明晰有效的法规，造成多头管理局面始终无法得到解决；由于缺乏统一规范，各部委办局都插手对特殊区域的管理。特殊区域管理主要依靠的是行政手段而非法律手段，政出多门造成管理混乱，很多政策不能落实，各种政策相抵触的情况时有出现。因此，统一性法规对理顺自贸园区管理权责，理顺保税区管理的历史遗留问题，规范未来自贸园区的法制化管理具有极其重要的意义。我国需要法制化手段统一界定自贸园区的地位、性质和功能，从而使自贸园区的发展步入依法治理的良性轨道。
[参考文献]
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[2]吴康平，吴蓉.自由贸易区功能特征与法律保障[M].经济科学出版社，2004.
[3]高海乡.中国保税区转型的模式[M].上海财经大学出版社，2006.
