环境公共治理的浙江实践

市民在行动

“PM2.5”、“雾霾天气”、“PX事件”、“网民出钱请环保局长下水游泳”等等，这一连串的事件不断拷问着我们当前的生态环境。

壮士断腕，铁拳治污。近年来，浙江省各地各部门坚持生态立省方略，扎实推进生态文明建设，取得了较好的成效。记者采访发现，在环境治理上，除了政府的有力推动外，公众对环境事务的积极参与成了另一股巨大的不可忽视的力量。

“当环保志愿者们代表社会对企业进行环境监督时，再牛的企业也有些吃不消。”环保公众参与让嘉兴市的环保志愿者闻晓星有了这样的深刻体会。据悉，嘉兴市环保局通过市民环保论坛，在门户网站上设立“市民环保检查团”、“环保志愿者在行动”、“12369网上投诉中心”、“环保专家服务团网上咨询”、“公众满意度在线调查”等互动栏目后，网民们参与环保的热情高涨，促进全市环保部门处置环保热点问题的效率大大提高。

“现在，我们每天都是24小时值班，一看到网民的投诉就立即派人查处。”嘉兴市环境监察支队相关负责人介绍说，分布在全市各个角落的网民，就是一个个环保义务监督员，时刻“盯牢”排污企业，维护着全市的环境安全。

在跨海大桥的另一端，宁波的环境治理也闪动着市民的身影。为了倡导低碳生活方式，鼓励全社会对气候变暖带来的挑战采取积极的环保行动，2013年3月，宁波市民自愿熄灯参加“地球一小时”活动。

“非常壮观，去年我也看过，一年一次嘛，难得见到。”市民竺先生已经不是第一次参与“地球一小时”活动。2012年，他亲眼见证了宁波南部商务区熄灯一小时。按竺先生的话，今年的活动看起来规模更大，好多地标性建筑都起了带头作用。

如今，绿色行活动已渐渐成为市民的生活方式。越来越多的宁波市民开始自发组织生态环保志愿服务队伍，生态文明意识和环保知识在宁波被广泛传播。

在北京公众环境研究中心与美国自然资源保护委员会共同的污染源监管信息公开指数（PITI）中，宁波已连续4年在全国113个重点城市中排名第一。

此外，杭州市的“联街结社”共建活动和“厂群对话”协商模式，台州市的“环保动车组”网上论坛，绍兴市的环境维权活动等都在火热地开展中，通过这些居民与政府、企业、街道、社区的交流平台，大大增强了公众与政府、企业的互动沟通。

复旦大学副校长林尚立教授认为，公众参与是生态治理系统的动力体系，没有公众参与，生态环境无法改善，因为生态环境的需求本身是公众的需求。林尚立进一步指出，公众参与的重点在于不仅要从权利出发，而且要从责任出发，这是对公民的要求。公民不仅具有权益，而且要具有维护环境的责任。如果只从权利与权力出发，那么，我们的环境无法得到保护。

“环境不仅是公众权益的实现，而且是责任的担当。”林尚立说。

成长的“烦恼”

事实证明，合理有序的公众参与可以有效缓解环境与社会的矛盾，推动环境保护事业发展。如果公众参与不足或者不当，就会带来强烈的负面作用。从现实情况来看，目前公民参与的积极性不高、参与环保的渠道不畅通、了解环境信息渠道受阻等，都是影响公众参与环境治理的重要因素。

有媒体记者在社区采访时，一位大妈告之，她一直关注着环保，经常向媒体反映一些破坏环保的事情。她问记者道：“除了向媒体反映这些事情，还有别的渠道吗？”

“环保热线您知道吗？”

“不知道。”

“您向居委会或街道办事处反映过吗？”

“他们能解决吗？”大妈的反问，令人感慨。

而在农村，这种有着环保意识但不知如何反映的农民更是多数，当因为反映渠道受阻而不知所措之后，他们参与环保的积极性便逐渐削弱。

浙江财经大学财政与公共管理学院副教授裴志军认为，公众参与环境治理的积极性，是第一个问题。公众是主动参与还是被动参与，这需要引起政策制定者的注意，并需要进一步的甄别。第二，哪些因素影响了公众的参与？公众参与的路径与途径包括哪些？这些路径得到公众回应了没有？这需要我们进一步考量。

环境公共治理是否能取得成效在很大程度上需要有效的信息公开机制，然而，有调查显示，在许多地区，公众了解环境信息渠道还不多，公示信息面还太窄。对有些涉及民生的环境信息，有关部门以国家秘密、商业秘密为由拒绝公开的现象时有发生。如环保部以国家秘密为由拒绝公开土壤污染信息。这些都阻碍了公众对环保的参与。

除了公民的自发行动外，有组织的团体性环保活动则更受社会关注。2013年5月，浙江第一个正式注册成立的民间环保草根组织——“绿色浙江”在杭州诞生。耐人寻味的是，这家大名鼎鼎的民间环保草根组织，其实早在13年前已经创立。“13年来，为了获得一个合法身份，我们不停地奔走呼吁，很不容易。”“绿色浙江”总干事忻皓，回首往事，语气激动。

近年来，在大众普遍焦虑环境生存状态的大背景下，浙江的民间环保组织正风起云涌，迅速地发展和壮大起来。但是，这些草根“环保NGO”（环保民间社团），在发展的同时，却普遍面临取得合法身份难、资金缺乏、人才和技术匮乏等各种成长的“烦恼”。

杭州市委政研室副主任沈金华指出，建立和发展民间环保组织是环境治理中一种好的组织形式，可以有效推进。然而，目前，我们国家的环保公益类组织的数量、所发挥的作用、所处的法律地位与欧美国家都存在很大的差距，目前这些组织主要面临的问题第一是人才缺乏，第二是资金问题，第三是规模还偏小，在社会组织登记方面还有很大的不便。另外还有一个最大的问题，就是政府的观念还没有完全转变，认为这些组织以后会对政府推进经济项目制造阻力，这些都是制约和影响社会环保组织发挥作用的障碍。

同时，记者也了解到民间环保机构组织自身建设也还不是很健全，尤其草根的民间机构力量还很薄弱，由于缺少先进的NGO治理理念和经费支持，组织内部管理涣散，工作无计划，活动不正常，人员不稳定，流动性较大，大批有识之士和热心环保事业的民间力量被拒之于门外。公民个人方面，大部分还停留在参与一些公益性的志愿者服务方面，理性思维还有待提高。有调查显示，英国参与义工人口百分比为76%，美国是46%，中国港澳地区是28%，中国台湾地区是30%，内地是5%，浙江远低于国际水平。

建立多中心治理结构

有效的环境治理离不开公众的广泛参与。建设“美丽浙江”，保护好浙江的青山绿水，必须依靠社会公众的共建共享机制。有专家指出，公众参与是环境行政能力的外延，广泛的公众参与有利于弥补政府工作的缺失。创新环境公共治理模式，要按照政府是责任主体、企业是治理主体、公众是监督主体的思路，不断健全政府—公众—企业三位一体的协商对话机制。

企业紧挨着居民小区，产生的废气噪声影响居民的正常生活，这样的“厂居”矛盾在城市发展过程中并不鲜见，可解决起来一直都没有好办法。2011年开始，杭州市环保局拱墅环保分局搭建起了“厂居”沟通平台。在这个平台上，老百姓和企业老总有机会“面对面”对话，居民有什么环境问题？企业解决这一问题有什么行动和困难？大家一起来沟通协商，而环保部门也从过去的“传声筒”，转身成了调解纠纷的“老娘舅”。据统计，当年，拱墅区搭建了万里化工和万家花城、恒基钢业、杭州炼油厂等4个专项沟通平台，涉及7家企业。“厂居”平台在解决环境纠纷中起到了较好效果，环保量下降了75%。

林尚立认为公众参与的最终状态是政府、企业、居民三者之间的联动。综合来讲就是全面联动，联动的目的是让大家共赢，实现治理的目标。

复旦大学城市治理比较研究中心主任、副教授韩福国认为，建立良好的城市环境治理，需要建立现代环境公民的责任和主体意识。具体而言，就是要从环境公民主体意识的建构出发，建立多中心的治理结构，从而发挥城市的功能，使城市拥有适于市民居住的环境。

“建立公众参与环境保护机制，需要环境信息公开化。”浙江大学光华法学院环境法教授钱水苗说，“我们现在需要建立一个有序、有规则的制度，公众参与应涉及到整个环境保护的过程，包括事前、事中和事后，现在参与的往往是事后，如果说我们把公众参与再往前提一提，再往前让公众参与，我个人认为有些环境问题可以少一点，环境质量可能会好一点。”

沈金华指出，在推动、培育民间环保组织来发挥环境治理作用的问题上，我们可以从以下几方面来着手：首先，要简化环保社会组织的登记办法；其次，要扶持、鼓励这些环保社会组织开展活动；再次，要给予环保社会组织以必要的活动空间，包括同国外交流的活动空间；最后，社会组织分类也要精细化。

环境公共治理中如何发挥好人大的作用，是一个值得关注的问题，因为人大是环保制度化的重要一环。

多名学者指出，人大要重视社会组织，更好地发挥民间环保组织的重要作用。人大要以社会公共组织为桥梁和纽带，参与环境治理，具体表现为：社会组织可以通过游说人大代表来表达自身诉求；人大借助社会组织的资源深化环境治理；人大给社会组织参与环保提供法制保障，例如公益诉讼等。

可见，真正有效的环境保护除了有强有力的政府行为之外，还需要社会态度和个人行为的根本性改变。只有我们转变思想观念，做到环境信息公开化、民主化，不断完善环境公益诉讼，并且加强与民间环保组织的关系等多种方式，我们的环境保护才能得到进一步的推进，环境保护政策才能得到真正的贯彻。