环境保护:超越环保主义

“到中西部去，到农村去，到欠发达的地方去。”这并非国家对人才的新一轮引导，而是近年来中国污染企业转移的大趋势。

2011年，环境保护部组织对全国364个村庄开展了农村监测试点工作，结果表明，环境空气质量达标的村庄占81.9%；农村地表水为轻度污染；农村土壤样品超标率为21.5%，垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤污染较重。

污染转移引发社会冲突

盘点近年来的重大污染事件可以发现，“老少边穷”地区正成为高污染企业迁徙的目的地与污染事件的频发地。发达地区的产业升级，对污染的容忍度越来越低，中西部地区便顺理成章地承接了大量高污染企业。广东、浙江、江苏、山东等多地的招商引资部门都先后明确表示拒绝“两高（高耗能、高污染）”企业。珠三角、长三角等发达地区，也已经着手建立环保淘汰机制，叫停关停一批污染严重的企业。

环境污染，已经和违法征地拆迁、劳资纠纷并列，成为造成的三驾马车。仅在2012年，造成全国性影响的环境就有宁波PX事件、四川什邡和江苏启东等三起。

回顾众多环境问题引发的，其根源无非在于民众利益与企业、政府的利益冲突没有得到调和。

发达地区向欠发达地区的产业转移，本是经济规律所致，但随之产生的部分环境问题，往往引起当地民众的反弹。近年来，环境污染呈多发态势。

环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞在十一届全国人大常委会专题讲座上指出，自1996年来以来，环境―直保持年均29%的增速。2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。与此同时，环境访民开始成为中国庞大访民队伍中的新类型，“十一五”期间环境的件数高达30多万。

实际上，早在2007年，环境保护部副部长潘岳就在一次讲话中就提到，环境污染已经超出了国企转型、土地征用、住宅强拆等，成为引发社会冲突的主要动因之一。

环保部部长周生贤在十记者招待会上坦承，当前中国社会在环境方面正处在敏感时期。他表示，经济社会发展到―定程度，会出现环境问题，这是规律；亦表示未来会从多方面采取措施减少此类突发事件，如加强依法环评、推进信息公开、扩大群众参与度、建立健全社会风险评价机制等。

从发展角度看待环境问题

环保背后是利益的冲突。环保部的文件显示，在什邡，宏达钼铜项目原本是灾后重建项目，环保部要求排污总量不能增加，大企业进驻后，当地原有的几十家小化工企业就需要关闭。而在启东，排海工程同样影响了房地产商的销售。在湖南省的某全国环保试点县，一个化工企业的排放达标，建设时化工厂对300米以内建筑进行了拆迁，结果300米以外也想拆迁，以环境为由头来闹事。

各方利益诉求未能妥协，最终只能导致多输的结局：什邡项目仅投资损失就4亿多元，宁波则是60多亿元。当地的环境也未立竿见影得以改善，什邡事件之后，几十家小化工企业照常冒烟，公众却不再抗议环境污染。地方经济失去合法合规项目，企业项目搁浅，审批机构被质疑，公众的抗争也并未得到理想效果，各方都不满意，却似乎找不到更好的解决路径。

环境作为一种自然资源，除了具有满足人类生存和生理需要的“生存”，同时又有为人类经济活动提供一定的容纳、分界、净化废弃物的空间的“生产”。“污染”这一概念的本质，其实就是“生产性环境功能”降低了“生存性环境功能”的价值。如果单从环境保护的角度出发，那么取消第二种功能，即停止一切生产活动，自然可以使环境永远保持在最好的状态。但由于环境本身的稀缺性，克服矛盾的办法不可能是消灭其中一个保留另一个，而是要寻求一种组合，使得这两种功能对人类产生的效用综合达到最大。在现实生活中，由于不同人群的利益诉求不同，协调一致的难度就越大，寻求这个效用的最大点也就变得不容易。

正是由于环境资源本身具有多重属性，过分强调“零污染”并无助于问题的解决。恰恰相反，容忍一定程度的污染，才能让环境资源发挥最大的效用。我们常说的“先污染后治理”，其实只是关于环境保护与经济发展之间相互关系的一种观点，强调更多的是“环境污染和破坏作为人与自然冲突的表现，有其客观规律性”，而并非反对采取措施来治理和防止污染。

纵观世界各国的发展历史，其强国之路多离不开工业化，而工业的发展，必然会产生一定程度的环境污染。除了个别旅游国家或有其他独特优势的国家以外，各国基本都面临着“不污染就无法工业化”、“不污染就无法建立工业体系”的问题。在中国这样一个“世界工厂”，“先污染后治理”几乎是必由之路。

问题的关键在于，如何在发展的过程中，尽可能减少污染。而在污染企业转移的同时，如何协调民众与企业的利益冲突，实现效益最大化。按照“谁开发谁保护，谁污染谁治理”的理念，政府应该只是环境治理的监督者，而不是实施者。

市场在环境污染控制上更有效

针对环境问题治理进行的公共选择，形成了所谓的“环境政策”。传统的环境管治途径，通常被称为“命令一控制型管控”。大约从20世纪50年代到70年代末左右，人类社会才开始意识到环境问题的存在，并尝试通过命令控制和技术工具手段相结合来解决。

中国至今的环境政策，虽有一定程度的转向，但基本上仍以政府的行政管控和命令手段为主导。无论是环境保护还是污染防治，主要仍然依靠国家或地区制定有关法律、法规和行政条例，对其进行直接控制。早在1979年，就曾用“污染物排放标准控制”对污染的排放浓度进行限制，强调污染的末端治理，然而由于排污企业被迫接受政府指令，大多采取稀释浓度的做法应付环保部门检查，使总体环境质量持续恶化。

传统的命令控制型治理方式，已经通过实践证明效果并不理想，无论从实际运用效果，还是环境治理政策的总体趋势来_看，运用市场和经济的力量调节，无疑是更优的选择。基于市场的政策工具，鼓励通过市场信号作出决策，而不是制定明确的污染控制水平或方法。通过这些借助市场力量的政策工具，污染者在追求个人利益的同时，客观上也能导致污染控制目标的实现。市场机制需要最大化的产出，它开始了稳定的污染物排放水平的下降。市场本身并不会创造更多许可，但是它能创造直接的替代物，减少污染的技术、过程和策略，会驱使消除污染的东西的价格稳定下降。

美国的排污权交易便是最好的例子。排污权交易（pollution rights trading），指的是在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量。通过建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以“排污许可证”的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，企业因而往往更愿意投入人力物力去开发减少污染的新工艺，节约的污染排放量可以拿到排污权市场上去出售，所得收入可以补偿开发费用，有时还有余。排污权交易为美国带来了巨大经济效益和社会效益。据美国总会计师事务所估计，从1990年被用于二氧化硫排放总量控制以来，美国二氧化硫排放量得到明显控制，促进了环境的改善，并节约了约20亿美元治理污染的费用。

而后德国、英国、澳大利亚等国家也相继实行了排污权交易的实践。排污权交易已经是当前受到各国关注的环境经济政策之一。

中国也在学习相关经验，早在1990年代为了控制酸雨就曾引入排污权交易制度，但直到2007年11月，国内第一个排污权交易中心才在浙江嘉兴挂牌成立，排污权交易的发展不可谓不缓慢。对于政府而言，实施排污权交易，只能得到环境污染产权出售的收益。并且，实现许可证市场的均衡需要很长的时间并产生大量的交易费用。两相比较之下，传统的政府干预手段往往更受青睐，排污权交易这种靠市场机制解决问题的方法自然吸引力不大。

利益协调才能实现环境维稳

市场同样可以为环境冲突提供利益协调机制。至少目前而言，司法手段并不太见效。来自环保部部门的数据显示，“十一五”期间，30多万件的环境，行政复议2614件，但行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。一方面群众遇到环境纠纷，宁愿选择或举报投诉等途径解决，而不选择司法途径；另―方面司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。

利益冲突之所以如此不可调和，在于缺乏一个平等的协商机制。一个健全的利益机制，需要政府的退出，而让企业对民众游说、沟通、议价，简单一点说，就是“谈钱”。企业需要这部分环境资源的“生产”，花多少价钱，才能让民众让出部分的“生存”，民众愿意付出多少的价钱，才能让企业把项目“建在你的后院”里。

通过协商、谈判、议价，问题并非不可解。中国近年来出现的“邻避运动”，其实也非本国特色，最早曾出现在城市化起步时间较早的欧美国家，后来又出现在日本、台湾等地区。

邻避运动在台湾有30多年的历史，早期邻避运动的口号是，“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。如今邻避运动在台湾却已不多见，因为政府机关已经慢慢形成一套运作模式，民众也知道应该如何在游戏规则下表达自己的诉求。最能让抗议民众消气满足的，是邻避设施建设方的补偿――“环保回馈”。建设方通常会将令人讨厌的设施变得不那么惹人嫌，例如设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等，供附近民众免费（或打折）使用。此外，还有减免电费、减免土地相关税赋、给予奖学金等措施。

近年来在美国兴建邻避设施遇到的阻力也已经变得越来越少，其原因在于，国家和联邦机构开始承担批准厂商兴建邻避设施草案的责任，法律允许的程序也提供了更多公众参与邻避设施决策的机会，邻避设施选址方式从“决定-宣布-辨护”开始转向“参与/自愿/合作”。

然而回到中国的现实来看，可选择的方案，仍然面临实施的困难。政府是否放权，如何保障民众的环境权益和议价能力，都尚待观望，环境问题能否在短期内得到有效改善，并不乐观。