环保组织参与环境公益诉讼的困境

摘要：当前，作为唯一合法主体的环保组织在参与环境公益诉讼时，依然面临着来自法律法规、管理体制以及诉讼能力等方面的束缚和制约。相应的，解决问题的出路在于完善法律法规、改革管理体制和加强扶持力度，提升环保组织参与环境公益诉讼的能力，以期保障社会组织、人民群众的社会参与，为全面深化社会管理体制改革，实现治理现代化提供新思路。

关键词：环保组织；环境公益诉讼；社会参与；治理现代化

2015年1月1日新《环境保护法》施行当天，全国第一例生态环境破坏类环境公益诉讼案件获南平市人民法院正式立案。无独有偶，2015年7月20日，漳州市中级人民法院生态巡回法庭对另一起环境公益诉讼立案并公开审理。两案中的原告——北京市自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心以及中华环保联合会，所代表的都是当前法律所唯一明确的环境公益诉讼参与主体——环保组织，其重要性自然不言而喻，近年来国家亦相继修改、出台了数部与之相关的法律法规，对环保组织参与环境公益诉讼具有纲领性指导作用。即使如此，其境况依然不容乐观：面临制度障碍和现实困难。如何突破困境——探索环保组织有效参与环境公益诉讼的出路霎时被推到研究与实践的“风口浪尖”。

一、环境公益诉讼概念及其特征

目前，环境公益诉讼在法律层面上尚无严格的概念界定，在学界内亦是众说纷纭，本文采用徐祥民、陶卫东（2011）的观点，认为环境公益诉讼是包括法定国家机关、有关组织和公民的社会参与者，在环境已遭受损害或有合理证据证明即将遭受损害的情况下，为了保护环境公益，对不法侵害人或行政机关提起的诉讼[1]。需要说明的是，从诉讼对象上区分，环境公益诉讼可分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，本文所指“环境公益诉讼”特指“环境民事公益诉讼”。概念虽未获统一，环境公益诉讼的两个特征确是得到广泛共识：一是公益性。环境公益诉讼是为了环境范畴内的公共利益所提起的诉讼，其目的是保护环境公共利益不受侵害。二是明确环保组织的参与主体资格。几乎所有学者均认为环保组织是保护环境、参与环境公益诉讼的重要主体，更有甚者，如环保部法规司司长别涛（2008）直接将诉讼的原告主体界定为“环保组织”[2]。这都表明在学界内，环保组织的参与主体资格已获共识。

二、环保组织及其诉讼参与资格规定

（一）环保社会组织的概念界定

2010年国家环保部颁发了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，其中明确环保社会组织是参与各类公共性环保活动，以人与环境和谐发展为宗旨，为社会提供环境公益服务的社会组织，志愿性、非政府性、非营利性是其本质特征。

（二）环保社会组织诉讼参与资格规定

从时间的脉络看，由《民事诉讼法》中“只言片语”式的描述——“法律规定的机关和有关组织”，到《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称“司法解释”）数个条款的详细规定，环保社会组织诉讼参与主体资格正在一步步明确、放宽。

三、环保组织参与环境公益诉讼的困境分析

（一）环保组织代表社会利益缺少法理依据

目前，虽然新《环保法》以及“司法解释”都确定环保组织参与环境公益诉讼的合法性资格。但可以代表公众、社会提起环境公益诉讼，并不意味着环保组织可以代表社会利益要求被告方进行经济赔偿并管理此项赔偿款，即环保组织作为社会利益的代表缺少法理依据，这种“子为父先”的畸形状态将不利于环保组织参与诉讼。在南平案中，原告方提出要求四位被告人3个月内恢复被其破坏的林地植被并赔偿134万元作为生态环境服务功能损失费，被告方对此提出异议——其中就有这方面的质疑。

（二）环保组织的原告资格法律规定仍然存在漏洞

通过南平案我们可以看到一个有趣的现象，虽然新《环保法》以及“司法解释”中都不同程度的对环境公益诉讼的主体资格进行描述，但其原告及被告关于环保社会组织的主体资格问题依然产生了强烈的意见分歧，争论的焦点在于“五年”的规定上。被告方依据“自然之友”所提供的相关资料指出，其在民政局的登记日期为2010年6月18日，在提讼时并不满足新《环保法》中规定的“依法在设区以上市级民政部门登记，并专门从事环境保护公益活动连续五年”，因此被告方认为原告不适格。原告方则提出“自然之友”早在1994年就开始专门从事环境保护公益活动，与新《环保法》的规定并无矛盾。案例中双方关于诉讼主体是否适格问题的争执，其实就是对新《环保法》的条款在不同角度有不同理解的问题。新《环保法》和“司法解释”关于环保社会组织在时间界限上的资格界定，到底是以环保社会组织开始从事环保社会工作的时间算起还是以其在相应民政部门的登记时间算起，至今还没有明确的解释，在实际操作中也依然存在歧义[3]。

（三）双重管理体制制约环保组织的主体扩展

所谓双重管理体制是指每一个正式的环保组织都必须依靠在一个与之相关的业务主管部门，受其业务指导，并在相应层级的民政部门登记管理机关进行登记注册，接受其监督。新《环保法》以及“司法解释”对环境公益诉讼的主体资格进行了较为严格的限制，据此有学者考证，我国目前有700余家环保组织符合环境公益诉讼主体资格，但另据“自然之友”从2014年6月搭建的环境公益诉讼支持网络的不完全统计，符合资格的仅有十余家[4]，还包括一些没有诉讼意愿的组织。造成这种尴尬局面的原因是我国对社会组织实行严格的登记和管理制度，导致很多环保组织找不到挂靠单位，无法在民政部登记，而只在工商部门注册或者挂靠为二级社团甚至未注册。总体而言，由于双重管理体制的严重束缚，致使参与环境公益诉讼的环保组织主体难以扩展，造成大量的制度性浪费。

（四）行政管理限制环保组织的独立性参与

我国有相当一部分的环保组织是由政府发起的，接受政府的指导和管理。据调查，只有30%的在政府支持下建立的环保组织愿意通过环境公益诉讼来维护公民的环保权益，绝大一部分有政府背景的环保组织还是受制于政府的行政权力，不愿提起环境公益诉讼。环保组织参与诉讼的主观意愿不强与政府的行政压力有密切关系[5]。于是，我们发现政府与环保组织在参与环境公益诉讼时形成一个悖论：环保组织所提起的无论是针对污染企业的民事公益诉讼或是针对行政部门的行政公益诉讼（尚未立法），其利害结果均直接或间接地与政府发生关系，政府若以其行政权力对环保组织的行为进行干预，环保组织因自身利益考虑，是否放弃诉讼？如果放弃，则背离环保公益的原则和宗旨；如果不放弃，则必然招致来自政府的多方压力，生存堪忧。环保组织在双重管理体制的重压下丧失了独立性，导致诉讼参与举步维艰。

（五）环保组织专业人才严重不足

在人力资源数量上看，环保组织普遍没有专职人员，同时，由于我国社会组织普遍存在的对志愿者资源利用效率不高的因素，环保社会组织的志愿者利用效果也差强人意，可供利用的人力资源数量极其有限。在人力资源质量上看，环境公益诉讼所涉及的专业领域相当广泛，包括管理学、法学、环境学等，多个学科门类的交叉考量和综合运用，对环境公益诉讼的提起者——环保组织作出了相当高的要求，致使一般环保组织遭遇人才能力困境。“自然之友”和绿家园组织在提起南平生态破坏案时，绝大程度上是倚赖南平市人民检察院、中国政法大学环境资源法研究和服务中心的专业支持，从前期考证、司法鉴定到中期开庭诉讼以及后期的证据完善等，都不乏这两者的身影，这从侧面显示出当前环保组织参与环境公益诉讼的人力资源薄弱现状。

（六）环保组织面临严峻的资金困境

作为非营利性组织的环保社会组织，其资金来源主要为会员缴纳的会费、社会捐赠以及政府的资金支持等，但是多数环保社会组织的社会认识度不高，社会影响力较低，导致社会及企业捐赠资金甚少，而政府对环保社会组织的支持也多局限于提供宣传服务、活动场地等，真正的资金支持相当疲软，资金筹集向来成为环保社会组织的头等难题。环保社会组织的自身运行经费已然捉襟见肘，如若再参与牵涉复杂利益关系的环境公益诉讼，高额的鉴定费用、诉讼费用将使多数环保社会组织难堪重负、望而却步。2013年，作为原告的“自然之友”在云南省提起了一场环境公益诉讼，鉴定公司为其提供了高达700万元的鉴定报价，而“自然之友”在2011年的全年总支出也才500万元，强烈的数字对比显示出的环保组织参与环境公益诉讼将面临的严峻资金困境。

四、优化环保组织参与诉讼的路径分析

（一）完善法律法规，保障环保组织依法参与

破解环保组织代表社会公益法理依据不足的困境，迫切地需要加快《社会组织法》的立法和出台[6]。目前，针对社会组织的管理，国家已经相继出台了《社会团体管理管理条例》、《基金会管理条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》等三大条例，但尚未出台关于社会组织核心法律——《社会组织法》，在中国公民社会愈发显现、社会组织愈发活跃的今天，国家应该果断地抓住时机，推动立法。正如当年《公司法》的颁布，及时为我国的经济体制改革规范现代公司体制，并最终建成市场经济制度，当前国家应当及时推动《社会组织法》立法，明确社会组织的社会公益代表的角色，促进现代社会组织体制的形成，以保障环保组织的依法参与。同时，完善环保组织参与环境公益诉讼的法律法规，进一步明确环保组织的诉讼权利。“依法行为”是法治国家的重要准则之一，做到“依法行为”必先实现“有法可依”。通过司法实践和案例总结，重点关注和审视《民事诉讼法》、新《环保法》以及两高“司法解释”中的相关规定，积极主动地加以完善。如本文中提到的关于“五年”的规定，相关部门应当及时通过修改法律、做出说明等方式，向社会提出解释意见，避免产生歧义和误解造成不必要的内耗和麻烦。此外，进一步降低环保组织参与诉讼的门槛，鼓励环保组织参与诉讼。当前我国已经进入全面深化改革的深水区，进一步创新社会治理方式方法，提升治理现代化水平是全社会的共识。环保组织是社会治理的主体之一，在社会治理过程中扮演着十分重要的角色。立法者应该继续降低环保组织参与诉讼的门槛，鼓励更多的环保组织参与到环境公益诉讼中来，参与到环境保护中来，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（二）改革管理体制，优化环保组织诉讼环境

一方面，进一步落实社会组织直接登记制度。2013年3月10日，国务院明确规定四类社会组织直接登记制度，环保社会组织作为公益慈善类也被涵盖进直接登记的范围。直接登记是指符合条件的社会组织可以直接向相关民政部门登记注册，无需再提供“业务主管单位的批准文件”、“业务主管单位同意设立的文件”等，弱化了挂靠业务主管单位的登记门槛限制，应当说这是一项利好制度改革。因此，要继续落实该项登记制度，进一步减轻手续、减少条件，让更多的环保组织可以不用因为严苛的条件而注册于工商部门甚至未注册成为“黑户口”，可以合法身份平等享受政府鼓励和支持政策，并积极参与到环境保护事业中来。另一方面，改革业务主管部门业务指导制度。直接登记制度并非完全抛弃业务主管部门的管理体制，相应的业务主管部门依然需要监督和引导社会组织的日常活动，政府的干预问题还将长期存在。为此，笔者提出两点改革意见：一是拓宽业务主管部门的授权范围。社会组织的业务主管部门主体一般限定于政府行政部门，这很可能演化为前文所述的悖论，可以尝试将环保组织的业务主管部门延伸至中华环保联合会、“自然之友”等大型全国性环保组织，实现更具针对性的业务指导，也避免出现过度的行政干预。二是为政府建立的环保组织“松绑”。政府应当还原这类环保社会组织的活动空间，减少政府部门的行政干预，保证环保社会组织的独立性[7]。这类社会组织可以继续为政府的政策性工作提供协助，如环保宣传、教育等，也应该承担法律赋予的提起环境公益诉讼的责任。

（三）加强扶持力度，提升环保组织诉讼能力

首先，加强对环保组织工作人员的业务能力培训，提升环保组织诉讼能力。结合环保部《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》中“加强业务培训”的要求，政府部门应该引导环保组织充分借鉴各专业领域的研究成果，联合诸如中国政法大学环境资源法研究和服务中心等公益组织，以及法院、检察院等司法部门，在环保社会组织内部建立业务能力培训的长效机制，提高环保组织工作人员的业务水平。其次，建立环境公益诉讼基金制度，为环保组织提供长效的资金支持。借鉴南平生态案的做法，“自然之友”成立环境公益诉讼支持基金，基金重点资助对象为符合环境公益诉讼资格的环保组织。基金主要用于提讼的费用，包括调研、取证、聘请专家等。基金制度的设计可应用基金滚动支持模式，在这种模式下，可先对一件环境公益诉讼案提供前期的成本支持，待该案件胜诉且获得胜诉案件成本补偿后，再从该补偿中补回当初基金支持的诉讼案件成本，以为下一个环境公益诉讼案件提供办案基金。再次，完善诉讼费用减免制度，减轻环保组织的诉讼资金压力。依据“司法解释”等相关法律法规，建议在环境公益诉讼的相关规定中完善诉讼费用减免制度：一是降低诉讼费用计算比例；二是全面适用诉讼费用缓交；三是一定条件下指定被告预交诉讼费用；四是规定鉴定费用被告预交；五是被诉案件采取相应的减免制度。运用以上制度措施，改善涉事企业以“经济优势”压倒环保组织“经济劣势”带来的“不平等”的现状，着力提升环保社会组织环境公益诉讼的参与水平。

五、结语

无论是漳州案双方达成调解协议，或是南平案立案成功并进入质证环节，都向我们表明环保组织参与环境公益诉讼的能力完成了质的飞跃。在环境公益诉讼领域，以公民社会为理论背景，透视治理现代化，强调环保组织的参与并非排斥政府、市场的力量，恰恰要突破法律规范下的常规思维——环保组织是提讼的“唯一主体”，运用社会治理的主体多元互动方式提供新思路：正如南平案中的环保组织提起环境公益诉讼，行政部门（当地环保部门）提供帮助，检察部门（南平市检察院）提供指导，其他社会力量（中国政法大学环境资源法研究和服务中心）协同支持，这样一种多部门、多主体的协同配合构建起现代化的治理格局。当然，现今首要的是克服和完善环保组织参与环境公益诉讼的困境和问题，探寻优化参与的路径，提高参与的质量和效率。在此基础上，我们还要很多问题值得探讨：环保组织提起环境公益诉讼，其他主体如何协同参与？由包括环保组织在内的社会组织组成的社会力量是否会发生萨拉蒙称之为慈善不足的“志愿失灵”？等等，这些问题都将成为今后研究的方向和重点。

参考文献：

[1]徐祥民,陶卫东.生态文明建设与环境公益诉讼[M].北京:知识产权出版社,2011:34-60.

[2]别涛.中国环境公益诉讼及其立法设想[J].中国环境法治,2006（1）:32-40.

作者：曾煌林 可文彤欣 单位：福建师范大学