行政证据与行政诉讼证据的关系梳理及衔接初探

中图分类号：D925 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2010）12-274-02

摘 要 “正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”――程序正是运送正义的方式。行政证据制度作为行政程序制度的重要内容，其区别于行政诉讼证据制度，本文旨在通过对于行政证据与行政诉讼证据关系的梳理，明晰二者联系与区别，并探究其在行政执法与司法审查阶段中的衔接路径，以期对我国的行政法治实践有所裨益。

关键词 行政证据 行政诉讼证据

一、我国对于行政证据认识的现状及问题

以上是现有相关程序规定所涉及的证据规则，存在的问题是显而易见的：

1．除了《价格监督检查证据规定》、《湖南行政程序规定》以外，其他法律中的证据规则均残缺不全，仅有的部分规定也多是原则性的，不具有具体的可操作性。

2．在实践中运用最多、对于行政相对人权益也影响最大的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》三部大法中证据类型、举证时限等重要规则竟然全部空白。

3．《价格监督检查证据规定》作为07年国务院发改委的惟一一部行政执法中的专门规范证据的规章，其仍然没有让我们看到满意的结果，而行政法学界寄予厚望的《行政程序法（试拟稿）》亦未能遂行政法学者之愿。

行政证据规则的普遍缺失也直接导致了实践中大量的行政机关工作人员在行政执法中以行政诉讼中的证据规则来取代行政证据规则。然而这种做法却存在诸多问题：

首先从法律的效力上讲，以行政诉讼证据规则取代行政证据规则无法律依据。行政诉讼证据规则仅仅适用于人民法院的行政审判，而不能当然的拘束行政执法程序。其次在行政执法实践中，以行政诉讼证据规则取代行政证据规则使行政行为的合法性、专业性及行政效率受到极大的挑战②。

二、行政证据与行政诉讼证据的关系梳理

1．行政证据概念的界定

何谓行政证据？首先必须了解“证据”的概念。但是学界对于证据的概念并无统一认识，最具代表性的观点主要有：（1）事实说，认为证据是客观存在的事实；（2）根据说，认为证据 “是证明案件事实或者与法律事实有关之事实存在与否的根据”。

尽管“事实说”在学术界长期占有统领地位，然而其却存在诸多缺陷：（1）“事实说”将证据等同于客观事实的“事实说”，从根本上是违背辩证唯物主义认识论的。（2）“事实说”忽略了程序价值，将诉讼活动仅仅视为认识活动，必然会导致‘重实体，轻程序③’。

笔者赞同“根据说”，因为“根据说”不但与我们所倡导的“以事实为依据，以法律为准绳”这一司法基本原则相一致，还克服了“事实说”在认识论上的偏差，表明了证明主体为了能够证明案件实际情况，正确处理案件而去寻求根据的意图。基于此，我们认为，行政证据是行政程序中行政机关、行政相对人或人、第三人用以证明行政主体是否应当为一定行政行为的在事实方面的根据④。

2．行政证据与行政诉讼证据特点及差异

三、行政证据与行政诉讼证据衔接设想――以审判权对行政权的尊重为视角

一旦《行政程序法》出台，我国就会出现两个行政证据规则，一个是《行政程序法》中的证据规则，一个是《行政诉讼法》及司法解释中的证据规则，二者之间势必会出现冲突，会给行政机关执法造成困惑。

因此，在行政诉讼的审查判断过程中，除应遵循一些与民事诉讼、刑事诉讼共同的审查判断原则外，另一个重要的问题是正确的处理行政审判权与行政权的关系。而在行政诉讼的证据审查上，正确的处理行政审判权和行政权的关系，尤其是行政机关的独占判断权，解决好法院对哪些证据不能进行审查判断的问题。

行政机关的独占判断权是指行政机关依法享有的独立的进行权威性的判断，不受法院审查的权力。确立行政机关独占判断权的标准依次有两个：

一是行政诉讼的受案范围。法院只能处理行政诉讼受案范围内的行政事务，对于受案范围外的行政事务无权干涉，行政机关可以对相关事实和证据作出独立的判断。

二是技术专长标准。对于受案范围内的行政事务，法院由于自身的局限性，也并非都能进行有限的审查。对于法律规范的理解和适用，法院具有专长，而对于纯技术性证据的审查判断，行政机关则具有专长，法院只能对行政机关的判断进行形式上的审查，不能以自己的判断来取代行政机关的判断，也就是说在纯技术性证据内容的审查判断方面，行政机关享有独占审判权。

由于大多数大陆法系国家通常并不对行政行为所涉及的法律和事实问题进行区分，而是采用全面审查制度，法官在认定事实方面具有极大权威。然而，确立全面审查原则存在以下弊端：

1．不符合权力分立和相互制约的要求，易使司法权过多的介入行政权。

2．行政程序和行政诉讼都要讲求成本，而对涉案事实问题进行反复审查影响了行政效率和司法效率。

3．在行政管理的技术性和专业性日益加强的今天，法院要对受案范围内的行政事项进行全面审查，其自身有很大局限性，并非能够进行有效的审查。

当然，在现有的审判体制下，我们也不能简单确认法院是尊重行政机关对事实的认定或是全面审查行政机关认定的事实，应该建立不同程度的审查制度。

首先，对于专业性和技术性强的行政管理事项，法院应该尊重行政机关对事实的认定。因为行政官员的认识能力更强；

其次，对于行政机关适用简易程序当场作出决定的案件，法院也应该尊重行政机关对事实的认定，因为此种情形下，行政机关工作人员一般亲历了案件事实，且大多要收集充分的证据很难，如随地吐痰的处罚。

再次，对于一般案件事实，可以借鉴法国行政法院一般审查程度的审查，即对于事实问题，如果法律规定以具备某种性质为要件时，法院也审查事实性质的判断是否符合法律的规定。

最后，对于重大行政行为，或对当事人权益有重大影响的行政行为，可以进行全面审查⑦。

注释：

①此处涉及的法条有《行政处罚法》第36、37、32、42条.《行政许可法》第31、48、34条.《行政复议法》第23、24、28条.《价格监督检查证据规定》第二章至第四章.《湖南省行政程序规定》第66-68条、第69条、第70条、第72条、第71、73、74条.《行政程序法(试拟稿)》(应松年版)第51条、第56条、第58条、第62-64条.

②姬亚平.行政证据与行政诉讼证据关系之重构.行政法学研究.2008(4).

③苑栋.我国行政证据制度研究.2007年郑州大学硕士论文:7.

④同上.

⑤形成性,是指用于初次确定权利义务、产生新的行政法律关系的属性.参见宋随军、梁凤云著.法律出版社.2007.

⑥审查性,是指对已经使用过的证据进行复查,以查明是否存在不合理或者不合法的情况.宋随军,梁凤云.前引文.

⑦宋随军,梁凤云.行政诉讼证据实证分析.法律出版社.2007.

参考文献：

[1][美]伯纳德•施瓦茨.行政法.徐纳译.群众出版社.1986.

[2]应松年.比较行政程序法.中国法制出版社.1999.

[3]何家弘.新编证据法学.法律出版社.2000.

[4]徐继敏.行政证据通论.法律出版社.2004.

[5]宋随军,梁凤云.行政诉讼证据实证分析.法律出版社.2007.

[6]苑栋.我国行政证据制度研究.2007年郑州大学硕士论文.

[7]姬亚平.行政证据与行政诉讼证据关系之重构.行政法学研究.2008(4).