论行政执法证据的证明标准

【摘要】行政执法证据标准是和民事、刑事同等重要的证据标准规范，提出了行政执法证据标准要低于刑事证据标准高于民事证据要求，指出证据标准定的过低就容易导致大量的错案发生，影响正常管理秩序；标准过高又会造成行政资源的浪费。

【关键词】执法；证据；标准；规范

中图分类号：D630　文献标识码：A　文章编号：1006-0278(2011)10-068-01

一、行政案件证明标准的概念及现状

行政执法证明标准是指行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度。行政处罚证明标准的确定，是行政机关认定案件事实的前提。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。

在我国三大诉讼法律体系(刑事、民事、行政)中，均有“以事实为根据，以法律为准绳”、“事实清楚，证据确实、充分”的规定。根据案件性质的不同，对当事人权益的影响不同，又有着不同的适用标准。刑事案件适用的是“排除合理怀疑的证明标准”，民事案件适用的是“优势证明标准”，以上两种案件有关证据的理论和相关法律规定已经趋于完善，证明标准要求也相对清晰。但行政案件证据的立法相对滞后，行政案件的证明标准还不很明确，行政案件证据急需立法规定，证明标准亟待统一、清晰。目前，行政案件证据规定和证明标准的欠缺会产生一系列的问题：(一)证明标准模糊所带来的风险，对执法人员形成了巨大压力，抑制了行政处罚数量。(二)最低证明标准模糊，阻碍了解决取证难问题的探索。(三)最低证明标准模糊，导致办案水平存在参差，甚至出现败诉。

二、行政执法各环节证据证明标准的探讨

笔者认为，行政案件介于刑事诉讼和民事诉讼二者之间，应适用的是“清楚而有说服力的证明标准”。要求对案件的证明标准应严于民事案件，低于刑事案件。行政机关毕竟不是侦查机关，行政行为对效率的要求又比较高，行政处罚作为维护秩序的手段，其时效性要求较强；在现有条件下，要求排除一切可能性是做不到的，同时，行政案件毕竟是使用公权力的案件，行政案件的办理不像民事案件一般只涉及诉讼双方，而是极可能关乎社会公共利益，因此对证据的要求一定要严于民事案件的证据要求。

(一)确定相对人的证据

在行政执法中确定违法行为人是至关重要的，也是首要的，相对人为躲避行政处罚，会报虚假名字或在现场检查笔录中以及其他证据中书写虚假名字，更有的会对以前书证中出现的人称没有此人或不是本单位人，有的会提出有精神病等限制行为能力的观点以逃避处罚。所以这方面的证据的审查判断是很重要的。

(二)证明违法事实的证据

1、对证据证明程度的一般要求。现行《行政诉讼法》第五十四条规定行政行为被否定的标准为“主要证据不足”，这一规定是目前我国立法上对具体行政行为(包括行政处罚)证明标准的惟一规定，它体现了我国行政法学界对证明标准的认识、研究成果和共识，即对行政行为的证据标准不能过严，这个标准有合理的成分，在实践中对提高行政效率起到了一定的作用。但这个证明标准还存在着很多不足，对“不属于主要证据不足”这个标准必须作进一步的完善。笔者认为，所谓主要证据是指这样一种证据，对于一个待证事实来说，如果没有它的话，待证事实就不可能成立。因此，行政处罚证明标准应当有三个，即听证程序类案件、普通程序类案件、简易程序类案件。

2、对相对人自认违法行为的采信问题。在行政案件中，笔者认为对自认应做具体分析，一般情况下应直接作为定案依据，只有在存在相反证据的情况下才可以否定自认。对于自认后又反悔的，应参照民事诉讼的规定，要求当事人提出反证或反证线索，不能提供反证或反证线索查证不属实的应采信自认，驳回对自认的反悔。因此，行政案件中对相对人原来认可违法行为后来又反悔的，一般不应采信，仍可将其原来的对违法行为认可的笔录作为定案证据使用。当事人在行政处罚决定送达前反悔的，除非其有充分证据证明其承认是在受胁迫或者重大误解情况下作出的与事实不符的承认，否则其承认应作为认定案件事实的根据。

3、义务性证据。有关相对人因没有许可证、认证、标准等经营手续或需要相对人提供其有经营资格等手续等的案件相对人应承担一定举证责任，只要相对人不能提供相应的证件或合法经营的手续就应认定违法行为的存在，不能要求执法人员收集相对人没有证件的否定性证据，因为一来在现实中很困难，二来也没有这个必要。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”可见相对人有义务提供的证据而拒不提供的，即使到了诉讼阶段也不予采信。因此，义务性证据、否定性证据应由相对人承担举证责任，执法人员不应设法收集这类证据，只是应该通知相对人提供这类证据。如果相对人拒不出示证据，在行政复议或行政诉讼中这类证据不能作为认定具体行政行为违法的根据。

(三)对违法行为后果的证明

危害后果是指违法行为对法律保护的社会关系已经造成的实际损害。危害后果包括影响定案的危害后果和影响处罚种类及幅度的危害后果。查清危害后果通常应当查清违法经营额、违法所得、物品价值、数量等。法律、法规、规章或者其他规范性文件对计算方法有规定的，依其规定准确计算。证明危害后果通常应当需要反映违法经营额、违法所得、物品价值、数量等方面的合同、发票、账簿以及其他有关资料。有这些资料就足以证明危害后果，但在有些行政案件中，这类证据很难取得，考虑到违法行为的危害性以及违法后果查清的难度，如果有证据证明违法事实的存在，对危害后果的证据可以凭一些证人证言或相对人陈述就可以定案。

综上，为保证执法行为达到“事实清楚、证据确凿、程序合法”，办案人员保质保量地顺利完成案件的查处工作，应尽快明确行政处罚案件的证明标准，是办案人员能清晰地预见自己所办理案件的质量以及在以后可能的行政复议和行政诉讼中的结果，行政案件的证明标准应根据不同的案件在优势证明标准和高度盖然性证明标准之间掌握。