上海助残服务社会化的现状、困境与对策思考

【摘要】：近年来，上海市积极发展助残服务，并开始了社会化运行的探索尝试。推行政府向社会力量购买助残服务，是创新公共服务提供方式、加快残疾人服务发展的重要途径，以此为基础，上海市多个区县开始动员社会力量、借助社会资源、调动社会共同参与，形成了助残服务社会化运行模式，为残疾人提供了更全面、更便利、更优质的服务，提高了助残服务的效果。本文将具体列举多个区县所展开的本区域内的助残服务社会化试点，来分析上海助残服务的发展现状以及其存在的一些问题，并探讨发展对策。

【关键词】：助残服务、社会化、现状、困境、对策思考

一、上海助残服务社会化的发展现状

（一）浦东新区：积极培育社会组织，发展多元参与运行机制

浦东新区自 2008 年开始就进行残疾人工作社会化模式的探索，通过五年的时间，不断扩大工作领域和工作内容，积极扶持和培育社会组织开展专业的社会化服务。截至 2013 年，已成功委托23 家社会组织在残疾人就业、培训、日间照料服务等领域实施社会化运行项目 32 个。

浦东新区是小政府大社会格局，在社会组织培育上本来就有得天独厚的资源。其助残服务社会化运行模式有两个特点：一是注重将专业的事情交给专业人士来办，采用专业化、人性化、科学化服务手段。二是注重完善社会化运作机制，残联监控到位，大力扶持，针对社会组织管理“三阳基地”――阳光基地、阳光心园、阳光之家人员数量、面积、设施，加大补贴力度。

例如残联委托“我和你”助残服务社管理的阳光职业康复援助基地，不仅培训劳动技能，还有心理调适，所有课程都是帮助残疾人进入主流社会。区残联还委托“我和你”助残服务社在全区开设13个服务站点，508名服务人员，为4337名重残人员实施专业化养护服务；委托上海新途健康促进社开展阳光心园能力建设，社区精防医生专业服务，提供多样化指导。

随着社会化工作的纵深发展，浦东新区残疾人社会化工作的重点从纯粹的购买服务转向对社会组织专业化能力的培育上。

（二）嘉定区：逐步形成政府与社会联动的助残服务新格局

嘉定区从 2010 年开始进行残疾人工作社会化运行的探索，相继出台了加强社会组织建设实施意见和政府购买社会组织服务实施办法，并建立了全市首个“助残社会实验基地”，通过努力逐渐形成了“政府购买服务、社会组织实施、项目独立运作、专家全程指导、第三方机构评估”助残服务项目社会化运行模式，制订了《嘉定区助残公益服务项目招投标实施意见》、《嘉定区助残公益服务项目评估指标体系》，形成了助残社会化运作机制，实现了残联组织社会服务管理的创新。

嘉定区在助残组织建设上采用了三级分层推进的格局。首先在区级层面通过资金扶持、岗位购买、菜单式服务等方式推进机构发展；其次，在街镇层面，指导12个街镇残疾人服务社并给予每年10万元资金扶持，促使其向自治型助残组织转变；最后，在社区居委会层面，培育了250个原生态的残疾人阳光睦邻点。嘉定区吸引了越来越多的机构与社会组织参与助残事业，逐步形成政府与社会联动的助残服务新格局。

（三）杨浦区：社会化管理模式提高基层机构服务管理能力

自2012 年开始，杨浦区对本区 12 个街道（镇）“阳光之家”、阳光职业康复援助基地进行学员现状、服务需求、管理运作等方面的调研，推出了“二阳机构就业社会化项目运作”（阳光之家与阳光基地），一是通过引入社会力量加强二阳机构载体建设、深化服务内涵、提升工作水平；二是通过社会组织开发适合基层助残服务机构的残疾人培训课程，比如开设小组活动、手工制作、编织、陶艺、心理辅导等课程，每年组织开展培训活动 300 余次，使千余名残疾人受益；根据残疾人的特点进行简单劳动项目的开发，比如开发“铁艺制作”项目，仅在一个街道就已培训制作完成近 500 件铁艺摩托车、自行车、萨克斯模型，基本实现了残疾人作品制作、义卖一条龙的运营模式；三是通过社会化运行模式，为全区“阳光之家”智障人士策划开展丰富多彩的社会融合活动，比如与大学生志愿者开展“共绘美好”主题绘画活动、举办“拥抱春天，热爱生活”融合之旅等活动。

（四）闸北区：通过社会化服务项目加大帮扶力度

2013 年，闸北区推出“和谐阳光”困难残疾人帮扶项目，通过购买社会组织服务，为区内特困残疾人和残疾人家庭提供及时有效的帮扶措施，仅半年时间就帮扶残疾人及残疾人家庭102户。通过每月一排查，全面掌握困难残疾人的基本信息，为开展积极有效的主动帮扶打下基础；通过“量体裁衣”式的帮扶方法，根据残疾人家庭的困难程度，通过全面的调查核准、评估分析，开展“一人一方案”的综合帮扶服务，为困难残疾人家庭提供政策咨询、资金援助、精神慰藉等服务，比如通过社会组织调查了解到某残疾人家庭子女就学费用出现困难后，根据有关政策及时提供了助学帮扶，该家庭得到帮助后，主动要求加入社区志愿者队伍，用实际行动回馈社会。

二、发展探索中面临的困境

近年来，上海市的助残服务不断发展，社会的参与度也不断加强，与此同时，发展的过程中也不可避免面临一些困境。

（一）来自体制的阻力

首先，一部分职权部门仍习惯于政府大包大揽的做法，习惯于体制内原有的制度安排，对社会组织缺乏信任，不愿意去主动的引导和扶持。因此，很多社会服务机构不得已聘请民政、残联、劳动、卫生等行政部门的离退休人员，希望以他们的“老面孔”、“老关系”得到相关部门的信任和支持。其次，一些职权部门长期以来直接参与残疾人公共服务的供给，甚至使由公共财政支撑的某些服务事务，变相成为部门利益的重要来源。实行向社会组织购买服务，将残疾人公共服务的供给公开化、透明化，势必打破原有的利益格局，迫使这些部门作出利益转让，可能出现抵触和反对。

（二）助残组织的专业化水平不够高

助残组织作为专门服务残疾人的社会工作机构，所提供的服务内容和服务效果应该呈现出社会工作特有的专业性和独特性。但是由于这些助残社工机构自身成立时间较短，机构对残联依附性过强、自主运作能力和管理经验尚浅，人员流动较大，致使所提供的服务在较短时间内没有显示出服务内容的不可替代性和服务效果的专业独特性。

（三）残联与助残社会组织的合作有待加强

部分区县残联在出资购买服务后，未能与助残服务机构建立平等的合作关系，而是仍对助残服务机构采用传统的、行政化的管理模式进行介入，在经费使用、物资调拨、人员配备等方面进行了过多干预，约束了助残服务项目的衍生，束缚了助残服务机构的发展。

（四）缺乏对助残组织工作上的督导

目前助残社工机构发展还处于起步阶段，一方面搭建督导平台、链接督导资源方面能力不足，尚未建立一支专业的助残社工督导队伍，在一定程度上影响了助残社工专业服务能力的提升 ；另一方面由于尚未建立科学、规范的评估指标体系，无法对服务机构的运行管理、服务项目的绩效考核等进行有效评估，从而影响了对服务对象改善情况、服务目标实现程度、专业方法的有效性等方面的准确把握。

（五）各区县之间发展水平不平衡

目前，上海的助残社会组织大多活跃在中心城区，而远郊区县数量相对较少。（但也有例外，例如远郊的嘉定区，近年来残疾人助残社会组织发展非常活跃。）如何统筹全市各区助残服务社会化发展的速度、规模、专业化水平等也是今后要面临的一个问题。

（六）社会组织待遇低下难以吸引新鲜血液

目前，上海助残社会组织的专业人才严重紧缺，如康复治疗师、社工师、心理咨询师等，而兼具专业技能、服务意识和管理能力的复合型人才，更是一将难求。目前，我国对于社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有实体性的规范界定，同时在人员编制、职称评定、医疗保险、养老保险、税收减免等方面也没有配套的法规与政策。据调查，2013 年上海助残社会组织中，本科以上学历的中层骨干月平均收入在 2500 ～ 3500 元之间 ；而根据上海市人力资源及社会保障局的文件（沪人社综（2013）151 号），上海全市职工月平均工资在 2012 年就已经达到了 4692 元，二者差距明显。因此，一些仍然坚持在助残服务机构的青年骨干表示，他们最为困扰的有三个问题 ：收入及待遇、个人发展空间、职业的社会声望。这三个方面的待遇需要加以提高，否则将会危及整个助残服务的后续发展。

三、促进发展的对策与思考

（一）出台相关具体的法律规范与实施办法，完善顶层设计

出台相关具体的法律规范与实施办法，一方面可以让基层组织有规章制度可依，形成规范；另一方面可以起到规范购买残疾人公共服务的政府行为，尤其是项目申报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估等购买流程，形成对基层工作的政策指导和管理监督，同时预防违规违法及腐败行为发生，这样一来也可以有效减少来自体制内的阻力。

（二）加强专业化的培训，提高助残组织服务能力

社会助残组织遵循“需求为本”的服务理念，秉承“助人自助”的服务宗旨，可以紧密贴近残疾人实际需求，开发设计出救助型、支持型以及发展型等多层次、个性化的助残服务项目，从而填补助残服务的盲区。通过专业化的服务，提升助残服务水平。与此同时，残联应主动联手民政部门积极引导社工专业机构开展助残服务项目，在公益创投和招投标中关注涉残服务项目，在助残社工知识培训和能力提升方面提供帮助。

（三）紧紧依托社会资源构建服务平台

继续探索助残服务社会化途径，进一步完善残联着力推动、社会协同运作的政府购买社会组织服务的助残服务平台。主要内容包括，推进残疾人工作社会化，拓宽服务领域，开发服务项目 ；加大购买服务力度，满足残疾人日益增长的服务需求 ；进一步理顺各级残联组织与助残服务机构的平等的合作关系，淡化行政管理模式 ；通过资金扶持、岗位购买、菜单式服务等方式，积极培育扶持社会助残服务组织 ；搭建平台，链接资源，成立“专家督导队伍”，为助残社会机构提供多种形式的督导支持服务 ；尝试建立涵盖管理指标、服务指标、绩效指标等项目在内的科学合理的助残社会工作服务评估标准体系 ；建立第三方评估监督机制。

（四）统筹兼顾各区县发展水平

远郊区县的助残组织社会化发展的速度、规模、专业化水平等落后于中心城区，这是可以理解的，且适当的差距是可以接受的，但必须避免严重的两极分化，在这一点上，需要市政府以及区政府在发展助残服务资金上的调控以及制定出各区县的总体发展指标来协调统筹。

（五）建立助残机构专业人才的薪酬标准

参考上海城镇职工平均工资水平，设定助残服务机构基本薪酬政策，用以指导助残社会组织建立一套适合自身发展特点、科学合理、对内公平对外具有竞争力的薪酬体系，缩小社会组织专业人才的薪资水平与上海社会平均水平的差距，同时为政府购买助残服务中的人员成本核算提供必要的指导和参照。此外，可先行推出助残社会组织的岗位补贴制度，对助残社会组织中一线社工、项目督导、行政管理等紧缺岗位进行适当的补贴，切实提高这些岗位的待遇，稳住骨干人员与核心团队，缓解目前助残机构人才流失的严峻局面。

结语

综上所述，上海市的助残组织社会化虽然起步较晚，发展至今也不过数年时间，但却实实在在的将成果展示了出来，虽然仍然面临许多困境，但全市全面建设助残服务社会化的趋势不会就此停下脚步，在政府、社会组织、社会机构等多方社会力量的共同参与之下，今后一定会给广大残疾人带来更专业、更全面、更便利、多样化与个性化的服务。

参考文献

[1] 冯实，2012，《浦东：我和你一家人》，《中国残疾人》第09期

[2] 王少华，2014，《上海残疾人就业社会化新机制带来新局面》，《中国企业报》4月15日

[3] 曹继军，2008，《上海形成覆盖全市的残疾人康复网络》，《光明日报》，9月10日

[4] 季敏、陆卫平、施新荣，2014，《上海市推进政府购买社会组织助残服务现状与发展设想》，《残疾人研究》第3期

[5] 汤潇，2014，《助残社会组织参与政府购买服务进展与对策建议――基于上海市的研究》，《残疾人研究》第3期