中国保险公司破产重整中行政权与司法权的均衡

摘 要：保险公司重整程序是一个多方权力参与、相互博弈的过程。如何处理重整程序中行政权与司法权之间的关系，将影响到保险公司重整程序能否顺利进行。我国保险公司重整程序中存在行政权“扩张”与司法权“收缩”的现象，要想使权力结构分配合理，应注重行政权与司法权之间的均衡，在保险公司重整程序中，采取行政权实质决策、司法权终局裁定的权力模式。只有合理处理行政权与司法权的关系，保险公司破产重整才能达到事半功倍的效果。关键词： 保险公司；破产重整；行政权；司法权；权力均衡中图分类号：DF411.92

文献标识码： A

文章编号：1003-7217（2016）05-0133-07

保险公司破产重整时，会牵涉到多方利益，因此也是各方权力冲突的集中体现。“当一种程序中存在多项权力运行，并且法律未就主导权明确作出规定时，就容易引发争议并进而产生冲突。”[1]权力冲突的结果直接决定了重整程序的价值取向。正确处理保险公司破产重整中的权力冲突，均衡不同权力之间的关系，将有利于保险公司破产重整的顺利进行，对建构我国保险公司破产制度具有重要意义。一、保险公司破产重整中的权力形态在保险公司破产重整中，保险监督管理部门的监管权和重整程序启动后法院的司法权这两种权力最受瞩目。保险监管部门的监管权来自于国家赋予的行政权的运用，是国务院授权行政部门用来监督管理保险市场，维护保险业稳定发展的一种权力。保险监管部门在保险公司破产中扮演了重要角色。“破产法发展的标志之一是弘扬破产法的私法精神”[2]，但是有鉴于保险公司作为金融机构的特殊性，保险公司破产时对遵循债权人自治的立法精神在此处显得不合时宜。在保险公司破产中，通常是保险监管部门介入，而当事人自治原则的适用受到保险监管部门的制约。《企业破产法》第一百三十四条和《保险法》第九十条即体现了这点，债权人必须在经过保险监督管理机构的同意之后才能向人民法院申请重整。“法院在保险公司重整中的司法权直接来自于司法是权利义务配置的最终裁决这一基本法理。”[2]保险公司重整程序是一种司法程序。在一般的企业破产重整中，法院占主导地位。法院在企业重整中维护各方利益平衡发挥了重要作用，既是重整程序的主导者，又是重整中公共利益的维护者，还是重整多方利益的平衡者[3]。我国保险公司的破产重整由法院主导，《保险法》第一百四十九条规定，被整顿、被接管的保险公司可以由保险监督管理机构向法院提出申请重整。但是实际上保险监督管理部门对我国保险公司重整的干预范围广、影响深，造成了我国保险公司重整中行政权力的扩张和司法权力的压缩，使得法院在重整中维护各方利益平衡的作用大打折扣。我国保险公司破产重整有两个特点：一是保险公司破产重整程序的启动必须以保险监管部门的许可为前提，这有别于一般企业由债权人或债务人向法院申请重整即可。二是保险公司在破产重整之前，有可能需要经历由保险监管部门组织的整顿或接管程序，在经历了这类行政处置程序之后，保险公司再转入破产司法程序，当然，不是所有保险公司破产重整前都需要经历行政处置程序。保险公司的行政处置程序是对于存在较大风险的保险公司所采取的一种行政处置的特殊手段。而司法权在这一阶段中基本无用武之地。“行政处置程序体现的是监管机构对于存在较大经营风险的金融机构的一种特殊监管手段，司法权在这一阶段只可能在司法审查程序中被动地介入。”[4]我国的法律对保险监督管理部门在保险公司的行政处置程序中的监督和约束非常有限，可以说基本没有任何约束，再加上保险公司的专业技术等特点法院不甚了解，想要通过法院来对保险监督管理机构的行政处置权力加以约束基本上没有可能，即使存在这种可能，在我国国情之下难度也是极大，司法权在行政权前做了让步。二、对保险公司现实权力分配格局的理论解释在我国保险公司破产重整程序中，能够很清晰地感受到行政权的“主导”地位和司法权的“被动”地位，这一权力分配格局的存在有着一定的理论基础。（一）金融监管理论赋予了保险公司重整中行政权行使的正当性所谓金融监管“是指国家借由金融主管机关依相关法律规定，监督与管理金融机构之权力。其目的在于健全国家金融业务之经营，保障存款人、投资人以及保户之权益。并配合企业发展之需要，确保金融公平交易，防止金融弊端发生，以维护国内金融秩序之安定性。”[5]1.法律的不完备理论。该理论是美国哥伦比亚大学的德国法学家卡塔琳娜・皮斯托教授和伦敦经济学院经济学家许成钢教授于2001年共同提出的概念。其核心思想是在现实社会中，法律常常是不完备的，需要将“剩余立法权和执法权”赋予监管者进行主动执法，以达到最佳效果[6]。这一理论赋予了保险监管机构在保险公司重整中行使监管权。“由于法律的不完备，剩余立法权及司法权在不同机构之间的分配会影响执法的有效性，这就引出了在立法者、法庭和监管者三者之间进行立法及执法权的最优分配取决于法律不完备性的程度及性质，对导致损害的行为进行标准化的能力，以及此种行为产生预期损害和外部性的大小。”[7]基于保险行业的特殊性，保险公司破产制度的法律不完备性，甚至比其他行业更加明显，为了保证破产制度的顺利进行，法律需要在破产中分配司法权与行政权，表现在保险行业中即体现为赋予了保险监督管理机构主动执法权。这一做法弥补了法律不完备理论在保险公司破产制度中所体现的不足。2.监管型政府兴起理论。该理论由格莱泽和施莱弗提出，他们认为，“作为法院被动式执法和普通法遭到破坏时诉讼体制效率低的回应，监管可能比诉讼更加适宜。对于一个法制水平不是很发达的国家，法律或监管约束均不是最优策略，接受市场失灵可能比通过行政手段更为适宜。而在法律和秩序水平中等的国家，监管是最优策略。在法律和秩序水平极高的国家，社会才应该依赖于私人诉讼而不是监管。”[8]从我国目前的保险公司法制来看，还没有关于保险公司破产重整的专门立法，现有的相关立法也多是原则性的规定，显然，我国保险公司破产制度的立法还不完善，属于法律和秩序水平中等的国家，因此，按照该理论赋予保险监督管理部门监管职权是最优策略。3.公共利益理论。公共利益理论是指为维持保险公司清偿能力才能确保公共利益，因为政府在维护公共利益时，可以要求保险公司的清偿能力与公共利益一致，因而要求保险公司提存准备金、定期检查、限制各种投资等。当保险公司偿付能力出现问题时，公共利益理论要求政府对保险公司采取整顿、接管等行政处置程序，力求化解保险公司的问题。因此，公共利益理论简单地说就是政府为了维护公共利益，保护消费者的权益而赋予行政部门对保险公司进行监督的权力。（二）金融稳定与破产保险公司各方利益保护的平衡金融业是国家发展的重要基础之一，影响范围甚广，攸关民生经济等。各国政府为避免金融体系因金融风暴产生系统性风险，纷纷介入并导正金融秩序。作为金融行业“三驾马车”之一的保险公司，其破产问题可能带来的金融动荡不容小觑。“1914年美国联邦最高法院审理德国安联保险公司诉刘易斯一案时判定，保险是一个‘影响公众利益’的行业。”[9]正是因为保险公司的破产对金融机构的稳定影响巨大，因此，在保险公司破产中政府须对其进行监管与行政干涉。破产制度作为一种法律程序，法院往往是依照法律制度以公正为立场作出裁定。“法律是一种理性、客观、公正而合乎目的的规范”[10]，因此，更多考虑的是破产公司债务人、债权人等关系人利益的保护。保险监督管理部门在处理保险公司破产时，更多考虑的是金融稳定，而不是保险公司破产关系人的利益，带有强烈的行政目的性与任意性。换言之，其实金融稳定与破产保险公司各方利益保护之间的本质是效率与平等的问题。国家在拟定政策时，都希望同时实现平等与效率，但事实上，“鱼与熊掌不可兼得”。平等与效率难以两全其美，两者在选择时还是要以效率为优先考量，一个社会如果没有效率，已经陷入贫穷的困境，这时平等是没有意义的。因此，在市场机制与政府管制间必须有所选择时，保险公司还是被迫接受以政府监管为主的效率。（三）行政权、司法权的固有属性差异及其在保险公司重整中的体现一般来说，“行政权具有主动性，而司法权具有被动性。”[11]行政权倾向于主动地干预社会大众的生活与经济，而司法权采取的是“不告不理”。行政权带有明显的目的性，而司法权则是采取中立态度。“行政权在发展与变化的社会情势中具有应变性，司法权则具有稳定性。”[11]行政权会在社会变化与事物发展面前做出相应的变化与之协调，而司法权则须保持相对稳定的状态，这是由它的本质决定的。“行政权的价值取向具有效率优先性，司法权的价值取向具有公平优先性。”[11]行政权贵在及时与高效，司法权贵在公正与准确。总的来说，司法权力的行使是以维护社会成员个体权益为基础的，并通过法律法规来促使这一权力得到顺利实施。而现代行政权的目的是“维护社会的安全秩序与普遍的社会福利与公共服务”[12]。正是司法权与行政权各自固有属性的差异性，导致了在保险公司破产重整中双方权力的冲突。公共政策的目标首先定位为社会的安全秩序，在保险行业中则是金融的稳定，毕竟公众对金融市场的信心不能仅仅靠法律中的“权利―义务”这样的关系来简单维持。再者，破产程序属于一种司法程序，行政权原则上不必介入，但是考虑到保险公司的特殊性，再加上破产重整制度中诸多重整措施可能会涉及行政许可问题，法院审批通过的重整计划可能会涉及行政管理事项，而且保险公司想要重整成功也需要包括行政权力在内的多方面配合。（四）保险特性理论保险合同是一种射幸合同，保险公司的责任只有在偶然事件发生时方告产生，因此，它与一般合同不同。一般合同具有相互性，保险合同则没有，也因此产生了“不对等价值之交换”的特性，当保单持有人或被保险人付出保费后，保险公司能否履行未来承诺，有赖于政府监管。其次，保险合同也是一种附合合同，因为合同条款绝大部分均已经由保险公司定型，不易改变，因此也需要保险监管部门的监管。当保险公司进入破产重整程序时，会涉及到许多专业技术性问题，由于司法机关欠缺与之相关的专业技术能力，当出现这些问题时，如果能将这部分职能赋予保险监管部门，使之专业对口，无疑是让问题得到妥善解决的好办法。例如，保险公司的破产启动标准就十分具有专业性，尤其是世界发达国家采行的“监管性标准”，这一启动标准“以十分复杂的资本评估与风险测量为基础，而实际上只有监管当局才能切实掌握评估信息及规则”[13]。如果是由司法机关以这一标准进行保险公司破产重整启动程序的确认，将会耗费巨大的经济成本且未必能取得理想的效果。而保险监督管理部门因为长期对保险公司的各项指标进行监管，很容易掌握保险公司的各项数据及动态信息，因此，保险监管部门在“监管性标准”这一启动标准前与法院相比更具话语权。（五）转型期中国的保险公司破产我国保险公司破产中强行政权与弱司法权的存在，除了上述原因之外，还与处在转型期的中国这一国情有着密切关系。1.我国现阶段关于保险公司破产的立法多是原则性的规定，缺乏可操作性，处置方式单一。保险公司破产适用《企业破产法》，而《企业破产法》中并未对保险公司破产作出详细规定，保险公司破产法律制度还未形成。在这样的法制背景下，行政权力很容易参与到保险公司的破产重整中，占据主导地位，而代表司法权力的法院则只是在保险公司破产重整中扮演一个边缘角色。2.保险公司在破产过程中自身对行政权具有较强的依赖性。“中国的转轨特色深深内生于长期稳定的二重社会结构（一方面是强势的国家，另一方面是分散的下层经济组织）。正是这一社会结构，内生出超强政府的一维权力体系并辅以特定的金融制度安排，短期内动员和集中了大量的经济社会资源。”[14]政府对保险业市场运作过程的任何环节都存在着干预的倾向，从保险公司的市场准入采取核准制而非注册制，到保险公司破产的行政指定，一家保险公司是否应该退出市场，通过什么样的方式退出市场，基本上都是由政府“说了算”。3.保险市场的参与者还没有做好承受金融风险和破产的心理准备。因此，在保险公司出现破产危机时，保险监督管理部门必须把保单持有人、被保险人的安抚以及社会稳定作为一项重要工作。“在当下中国的体制内，维护社会稳定是‘压倒一切’的政治任务，作为政权分支之一的司法部门自然无法游离于这一任务之外。”[15]因此，保险公司的破产也需要“讲政治”。4.在保险公司破产重整中，行政部门扮演的角色多样。一方面，保险监督管理部门是保险公司的监管者，另一方面，它也可能是保险公司的所有权者。现实中监管部门的领导与保险公司的高管之间角色经常进行互换，不管角色如何变化，他们实际上都是“国家的人”，两者之间的身份关系不甚明朗，而行政权的灵活性使得其相较于司法权更具优势，尤其是在保险公司破产的前置行政程序方面。5.司法机关权力存在“收缩”很大程度上是其主动选择的结果。一方面是因为我国保险公司破产的法律制度不完善，“因此一旦遇到‘法无明文规定’，而最高院又未曾出台司法解释的情况，各级地方法院在决定是否受理案件时肯定会担心案件一旦进入司法程序将使得法院和法官面临巨大且难以克服的窘境。这时，回避案件的审理也许对法院来说就是一个‘最明智’的选择了”。[15]另一方面则是因为目前我国保险公司破产问题在某种程度上已经超越了法律界限，而带有许多“政策性”的倾向，在保险公司破产中因为可能会引发社会不稳定因素，而法院不愿承担其有可能带来的社会各方的压力，所以，在回应这种情形时采取了消极的态度。

三、保险公司重整中“强行政、弱司法”带来的问题（一）法律规则的缺位与行政权力的滥用行政权对保险公司破产重整的高度介入是为了维护保险市场的稳定和社会经济的发展。所以，行政权的行使一定意义上也等同于承担了社会赋予其的责任与义务，有权利就要担当责任，要处理好这两者的关系，必须通过法律法规来制约行政权力的行使。然而我国金融机构破产立法整体滞后，对整个金融机构破产中行政权力的规范与约束鲜有提及，更不用说对于保险公司破产重整中对行政权力的法律约束。这导致了监管部门在处理问题保险公司时更多依仗的是以政府为代表的权威，而非法律所赋予的责任与义务来行使其权力，这极有可能导致行政权权利与义务之间的失衡。从法理学的角度来看，权利和义务在数量上应该是等值的关系。对于行政权在保险公司破产重整中没有法律的约束与制约，很容易造成权力者出于各种目的而对权力的滥用，这是十分可怕的。“基于政府在市场领域并非万能的客观事实，在赋予政府运用法律规范市场主体及其行为权力的同时，要用法律制约政府管理市场和宏观调控经济的权力，防止政府任意介入市场机制的作用领域而违背市场规律。”[16]（二）重整启动程序中存在剥夺债权人诉讼权的情况在保险公司破产重整启动程序中，出现了司法权主动收缩的情况，具体来说，表现在“三中止”规定中①。这一规定的积极效果是使得行政处置措施在金融机构中稳定实施，避免了债权人在行政处置期间向金融机构提讼从而中断行政处置措施的进行，造成行政资源的浪费，并且使得金融机构能够在宽松的法律环境下进行整顿、接管。但是，“三中止”的规定也剥夺了债权人的诉讼权，缺乏法理依据，是一种典型的行政性指令。由我国的《民事诉讼法》可知，当事人向法院申请民事诉讼时，法院只能根据实际情况，依法在受理与不受理两者中选择其一，“三中止”中出现的“暂缓受理”的答复是无法可依的。因此，在“三中止”颁布的实际操作中，法院行文只能改用类似政府发文的形式进行，如“落实某某会议纪要”、“根据某某批示”、“贯彻落实某某文件”等情形这些依据本身就带有浓厚的行政色彩。不可否认“三中止”的颁布对整个金融行业的稳定起到了一定作用，但是对债权人而言却有失公平，因为债权人的诉讼权被强行剥夺，没有得到法律应有的保护。并且“任何的权力行使都要以法律为准绳，如果缺乏明确的授权，就自行其事，那受到损害的不仅仅是债权人，还有司法的权威性和公正性”。[17]此外，《保险法》第九十条虽然赋予了保险公司或债权人可以依法向人民法院申请重整，但有一个前提条件是保险监督管理机构的同意，即若保险监督管理机构不同意，那么，他不能向法院提出破产重整的申请。债权人的诉讼权被附加了条件，这也是一种诉讼权被剥夺的隐性表现。（三）行政权力深度介入导致道德危机滋生保险监督管理部门对保险公司破产进行监管与干预的目标，主要是在保险公司破产时使其产生的系统性风险最小，以维持一个公平、安全与稳定的保险市场，因此，它对遏制破产所带来的系统性风险爆发的关注度远远高于对保险公司道德风险的防范，从而容易形成“金融机构破产，国家财政买单”的印象。这其实变相鼓励了保险公司从事高风险行为，使得保险公司易滋生道德危险与“逆向选择”，为更严重的系统性风险埋下伏笔。保险监管部门对保险公司的破产救助，容易使保险公司认为不管出现什么风险，最后都会由政府出面解决，因此增加了保险公司从事高风险行为的机率，只要是对自身有利，就可以不顾社会公共行为准则，这样的机会主义态度将使保险公司的声誉下降同时增加政府监管部门的负担，从而使保险行业进入恶性循环。另外，保险公司的这种不顾后果的行为还会让政府最后陷入“无力承担救助成本与市场秩序破坏殆尽的两难困境”[18]，这就是保险公司因此而滋生的道德危机。此外，在保险公司破产中，保险监管部门出于对保险市场的稳定性与社会安全考虑，往往会对破产保险公司的保单持有人的债权买单，即帮助保险公司清偿债权人的债权。正是这样的做法使得债权人对保险监管部门形成了不恰当的行为预期，扩散到整个社会中的影响是使投保人在选择保险公司投保时不会采取谨慎的态度，因为他们认为不管选择哪家保险公司投保都差别不大，即使出现了风险最后也会由国家来处理善后，不会危及到自身利益。显然，这样的做法不仅不利于保险市场的健康发展，甚至最后有可能会演变成“劣币驱逐良币”的态势，同时也会增加政府的财政负担。

四、建构保险公司破产重整时行政权与司法权的均衡

（一）保险公司重整中行政权与司法权均衡的理论基础1.法学中的均衡论。在古代法中，各国法学理论就已经开始强调法的均衡。我国自古以来都是儒家的中庸思想“一枝独秀”，中庸的本质强调的是各方之间的利益均衡。西方国家也曾经盛行中庸之道，亚里士多德曾明确说过：“善德就在于行于中庸，最好的生活方式就应该是行于中庸，行于每个人都能达到的中庸。”[19]这里所说的善德，其实指的就是各方主体之间的利益均衡。到了当代，法学中的均衡论思想更加突显。无论是新分析实证法哲学，还是新自然法哲学、相对主义法学，亦或者社会学、政治学和经济学中的法学，都在试图寻找各方利益主体之间的平衡点，以达到各方利益之间的均衡。由此可见，从古代法到当代法均衡论一直都是法学的永恒主题。“就我们现有的认识水平，人类社会应该是一个均衡发展的社会。这种均衡并不是指形而上学的片面的和静止的均衡，而是不断发展变化的动态的均衡，是各种社会要素之间互惠互利、和谐共存、共同满足自身愿望的均衡状态。在这种均衡状态中，每个社会成员的能力都得到最佳的发挥，每个社会成员的合理需求都得到最佳的满足，它使社会生活处于一种最佳的相对稳定状态；或者在不是处在这样一种状态时，应以这一最佳状态为指导而不断向着这种状态运动。”[20]因此，在保险公司破产重整中，建构行政权与司法权的均衡，才能使得行政权与司法权得到最佳发挥，才能使得保险公司的破产重整有序推进。2.博弈理论中的“纳什均衡”②。保险公司破产重整时，会牵涉到多方利益，因此，是各方权力博弈的集中体现。从博弈论的角度看，保险公司重整中行政权与司法权之间合理的权力划分，应该是这两种权力运行过程中多次博弈之后达到“纳什均衡”的一种状态。博弈的次数越多，权力结构的分配就越合理，保险公司破产重整制度中两种权力的划分就越完善。并且这种权力的均衡是一种动态的平衡，是两种权力在交替运行中实现的相对均衡。（二）我国保险公司破产重整程序选择1.破产重整启动环节司法权与行政权关系处理。目前，对于金融机构破产启动的前置行政审批程序，学界有两种态度：一是所有的金融机构进行破产程序前都需要经过行政审批程序；二是部分金融机构破产申请需要经过行政审批，另一部分金融机构则不需要[21]。其实，就保险公司的破产启动程序而言，可以采取申请种类区分对待的办法。即若保险公司或其债权人是向法院提出重整申请，可不需要通过行政审批程序；若向法院提出的是破产清算申请，则需要经过行政审批程序。具体来说，保险公司或者其债权人不必经过保险监管部门的行政审批即可向法院申请破产重整，但应先在当地的保险监管部门备案，这样可以使得监管部门“心中有数”，提前做好保险公司破产重整等方面的应对方案和准备工作。法院在决定是否受理申请前，有权举办保险监管部门、保险行业协会等相关部门参加的听证会，以此来听取采纳各方的意见，作出公正的裁判。保险公司或债权人向法院提出的是破产清算的申请时，则依然按现行保险法的规定经国务院保险监督管理机构批准后才可申请。（1）这种做法在一定程度上维护了保险公司以及债权人的合法权利，又不会影响到金融的稳定与安全。根据破产重整程序与破产清算程序效果与目的不同，对保险公司及其债权人的破产申请作出区别对待，而不是绝对化地全部设置行政审批程序，正是在维护保险业整体稳定的前提下最大程度地尊重当事人自决的权利。《保险法》第九十条设立的目的主要是基于保险公司的特殊性，维护保险市场的稳定以及防止保险公司破产所带来的负外部性影响。因此，在保险公司破产中无论是保险监管部门还是法院都是抱持着审慎的态度。但是破产重整程序作为破产法现论中挽救主义的代表，是对已具有破产原因或有破产原因之虞，而又有再生希望的债务人实施拯救的一种程序。如果公司有继续经营的价值，为避免破产，可进行重整。与破产清算不同，重整的目的是为了让企业再生。因此，当保险公司或者其债权人向法院提出破产重整申请时，其目的是希望保险公司能够通过重整成功后继续经营，是基于自身利益而要求对保险公司进行的挽救程序，保险监管部门不必担心保险公司重整会造成保险行业的动荡而危及整个金融系统。（2）这种做法是“让市场在资源配置中起基础性作用”的体现。保险公司破产重整应该靠市场机制来推动，而不是政府行政的强制干预。只要保险公司或者其债权人有重整意愿，就应该以防止保险公司破产为优先目标，允许其不用经过行政审批直接向法院提出破产重整的申请。“重整制度透过司法程序对企业的经济活动进行适度干预，有效调整、平衡企业债权人、股东以及其他利益相关方的利益关系，既使债权人得到公平清偿，同时又创造条件使债务人从困境中获得新生”[22]。（3）这种做法有利于保险公司破产重整程序的高效运作。保险公司不论是破产重整申请还是破产清算申请，都需要经过保监会的批准后方可为之，这不仅剥夺了保险公司及其债权人的诉权，还使得申请流程时间历时较长。从保险公司、债权人有意向法院提出破产申请，到保监会同意批准申请，再到实际向法院提出申请，这将会是一个无比漫长的过程。而破产重整往往需要及时展开，尽早地进行，才能在最大程度上挽救问题保险公司，不会因为繁琐的申请过程而延误最佳的重整时机。当保险公司或者债权人向法院提出的是破产重整申请时，不需经过行政部门审批直接由法院决定是否受理的做法，能有效节约申请时间，简化申请流程，提高保险公司重整成功的几率。2.破产重整程序中司法权与行政权关系处理。在保险公司破产重整程序中，诸多的重整措施可能会涉及到行政许可问题，法院批准的重整计划也可能涉及到行政管理的事项，而且保险公司的重整成功也需要包括行政权在内的多方支持，因此，处理好破产重整程序中司法权与行政权的关系十分重要。现阶段多数人根据工作经验，习惯性将行政权与司法权的冲突划分为“谁先谁后”的问题，这种思路无形之中就将行政权与司法权进行了隐性地对立，难以真正解决保险公司破产重整中出现的问题。因此，在保险公司破产重整中，应该建构行政权实质决策，司法权终局裁定的权力模式。（1）这是保险公司破产重整程序在一个公平、公正、安全的法律环境下进行的首要保证。虽然强制性地以行政手段干预保险公司的破产重整可以暂时性地缓解保险公司的压力，但是从长远来看容易造成金融风险的聚集。一旦金融风险聚集到一定程度后，哪怕有政府的强制干涉与担保，仍然不可避免会发生危险甚至引发全社会的震旦。（2）这样的做法可以维护司法的权威，又不影响监管部门对保险公司破产重整专业性问题的决策。对司法权与行政权“谁先谁后”的划分严重损害了司法权的权威性，使司法权与行政权发生冲突。保险公司是经营风险的行业，其特殊性与复杂性要求在重整程序中，具有专业技术的保险业人员以及保险监管部门来策划和实施。（3）这样的模式有利于行政权与司法权之间的均衡，对整个保险公司重整程序的顺利进行大有助益。行政权在保险公司重整中主要负责保险公司的市场规则与秩序、参与重整计划的制定等，而司法权则扮演最终裁判者的角色，此外，还需要将如何保护每一位债权人的权利以及社会的整体利益列入考虑范围。“法院的实际组织和程序提供了比行政机关的组织和程序更强的合法性保证。这无疑是为什么人们认为有必要将那些与行政职能联系的司法职能交付法院的理由”[23]。只有采行行政权实质决策，司法权终局裁定的权力模式才能较好地化解保险公司重整中行政权与司法权的冲突，促进保险公司重整程序的有序进行。可以预见，随着我国法律制度的完善以及金融市场自由化的高度发展，未来保险公司破产重整程序中行政权将会受到压缩，保险公司与保险监管部门之间的关系将更加法制化。行政权与司法权之间的均衡是保险公司破产重整程序的必然发展，也是我国保险公司破产制度向着更高司法化和市场自由化发展的必然要求。

注释：①“三中止”又称“三暂缓”，是指根据国务院的整体部署、金融监管机构或者地方政府的请求，由最高人民法院或者地方法院通知，对已进入行政处置阶段的金融机构为被告的民事案件，尚未受理的暂缓受理，已经受理的中止审理，对以这类金融机构为被执行人的案件则中止执行。②“纳什均衡”指的是为了极大化自己的盈利，每一个局中人所采取的一定是其他局中人所采取策略的最佳反应。参考文献：[1]吴林涛.涅抑或坠落：论商业银行破产重整制度[M].北京：法律出版社，2014：118.[2]吴敏.银行破产中权力结构分析：行政权与司法权在银行破产中的均衡[J].财贸研究，2006，（3）：89-109.[3]王建平.论破产重整中的利益平衡[D].北京：中国政法大学，2011：83-84.[4]黄韬.我国金融机构市场退出法律机制中的“权力版图”：司法权与行政权关系的视角[J].中外法学，2009，（6）：867-884.[5]廖世昌、郭姿君、洪佩君.保险监理实务[M].台北：元照出版社，2014：9.[6]许成钢.法律、执法与金融监管：介绍“法律的不完备理论”[J].经济社会体制比较，2001，（5）：1-12.[7]邹德钢.银行破产法律理论逻辑[D].长春：吉林大学，2013：43.[8][美]格莱泽，施莱弗著.杨松译.监管型政府的崛起[J].比较，2002，（2）：32-43.[9]卓志.保险监管的政治经济理论及其启示[J].金融研究，2001，（5）：111-118.[10]杨仁寿.法学方法论[M].北京：中国政法大学出版社，2013：134.[11]孙笑侠.司法权的本质是判断权：司法权与行政权的十大区别[J].法学，1998，（8）：34-36.[12]季涛.行政权的扩张与控制：行政法核心理念的新尝试[J].中国法学，1997，（4）：78-88.[13]张继红.银行破产法律制度研究[M].上海：上海大学出版社，2009：62.[14]许秋起.转型期中国国有金融制度变迁的一个演进论解释框架：政府理性介入的分析视角[J].当代财经，2007，（1）：31-37.[15]黄韬.中国法院受理金融争议案件的筛选机制评析[J].法学家，2011，（1）：114-127.[16]杨忠孝.破产法上的利益平衡问题研究[M].北京：北京大学出版社，2008：51.[17]黄韬.金融机构退市与法院的“三中止”决定[J].上海金融，2009，（9）：74-77.[18]王敏.关于完善中国金融机构市场退出机制的思考[A]. 胡滨、全先银.中国金融法治报告[C].北京：社会科学文献出版社，2007：197-207.[19][古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1981：204.[20]刘少军.法边际均衡论――经济法哲学[M].北京：中国政法大学出版社，2007：7.[21]李曙光.新《企业破产法》与金融机构破产的制度设计[J].中国金融，2007，（3）：65-67.[22]朱舜楠、陈琛.“僵尸企业”诱因与处置方略[J].改革，201，6（3）：110-119.[23][奥]凯尔森著.沈宗灵译.法与国家的一般理论[J].北京：中国大百科全书出版社，1996：308.（责任编辑：宁晓青）