我国粮食补贴政策演进过程及绩效评价

【摘要】首先介绍了我国粮食补贴政策的演进过程，接下来对各个过程中出现的粮食补贴政策进行绩效评价，最后提出能够改善粮食补贴政策的合理建议。

【关键词】粮食补贴政策；绩效评价

粮食对一个国家来说，是重要的战略物质，更是直接关系到国家安全与稳定。国家为了确保粮食安全制定了最为主要、最常用的政策措施――粮食补贴政策，粮食补贴政策的制定与实施要受到社会经济发展阶段、国家财政实力和不同时期农业发展目标的影响，因此各个时期补贴政策的方式、力度是不同的。

1.我国粮食补贴政策的演进过程

1.1 间接补贴政策

1.1.1 粮食消费者补贴阶段（1978～1990年）

对粮食消费者补贴阶段可以分为粮食统购统销阶段和粮食价格双轨制阶段。在第一阶段，刚刚开始粮食流通体制的改革，没有触及到统购统销体制，减购提价是这一时期的主要粮食政策，国家财政补贴粮食购销差价及粮食购销企业的经营费用，但重点补贴的是前者，实际上，这一补贴政策是对城市居民进行了补贴，农民只是间接性的得到了补贴。

在第二阶段，粮食流通进入粮食价格双轨制阶段，开始触及统购统销体制。这一时期，粮食财政补贴主要还是补贴粮食企业经营费用和购销差价，但同时加大了向城镇居民倾斜的力度。在经济短缺的条件下，这些措施对保障城镇居民粮食基本需求还是起到了关键的作用，但是，国家压低了粮食价格，这样损害了广大农民的利益。

1.1.2 粮食价格全面开放的阶段（1991～1993年）

长期的粮食价格购销倒挂，这不利于国家的经济发展，1991年5月，国务院决定大幅度提高对城镇居民的粮食销售价格。1991年底做出了粮食购销体制改革的决定，采取“分区决策、分省推进”，到1993年底，全国基本上实现了粮价开放政策，实行粮食分级管理。这一时期国家还建立了粮食风险基金和专项储备体系。

1.1.3 粮食流通环节补贴为主的阶段（1994～2003年）

可以把这一阶段划分为“米袋子”省长负责制阶段（1994～1997年）和粮食流通体制变革阶段（1998～2003年）。在“米袋子”省长负责制阶段，国家提高了粮食的订购价格，在给予粮食企业等流通环节补贴的同时加快了对粮食部门的改革。1995年，提出了“米袋子省长负责制”。2001年，国务院下发了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，进一步提出了“开放销区、保护产区、省长负责、加强调控”的改革思路。这些措施，大大提高了农民的种粮积极性，从而改变了粮食供不应求的局面。

1.2 直接补贴政策（2004～至今）

2002年9月开始，国家选取吉林和安徽的三个县进行粮食直接补贴试点，到2004年全国开始实行粮食直接补贴政策。补贴的内容主要包括：种粮农民直接收入补贴、良种补贴、农机具购置补贴，在粮食的主产区还启动了最低收购价政策。2006年，农资价格上涨，为此，国家增加了对种粮农民的农业生产资料增支综合直接补贴政策。

2.粮食补贴政策的绩效评价

2.1 间接粮食补贴政策绩效评价

2.1.1 粮食补贴政策效率低下

间接的粮食补贴政策，人为的加长了补贴传递链条，最终落到农民手里的补贴很少，农民没有从粮食补贴政策中得到明显的实惠，粮食补贴资金大量的浪费在流通环节。这一政策并不能保护农民利益、增加农民的收入。

2.1.2 粮食补贴政策的补贴对象错位和社会福利损失

间接的粮食补贴政策多以流通环节为主，而国有的粮食流通企业是具有双重身份的，即它既要追求利益的最大化，又要担负部分政府职能，充当粮食管理者和调控者的角色，这就使其不能全力的去执行国家的粮食补贴政策。

国有粮食流通企业垄断了收购渠道，排挤其他的粮食经营者，这就使得粮食商品在全国范围内不能自由的流通，不能达到资源的最优配置，使资源的使用效率低下，从而使社会总福利减少。

2.1.3 粮食补贴政策实施成本巨大

可以把粮食补贴政策实施过程中的成本分为直接成本和间接成本。直接成本包括收购资金占用、粮仓库费用、贷款利息和损耗、陈化费用等。间接成本包括寻租成本和监督成本。由于这些成本，国家用来保护农民利益的粮食收购专项资金严重流失，国家制定的保护提高农民利益的政策没有达到预期的效果。

2.1.4 粮食补贴政策的补贴成本分摊不合理

根据“粮食省长负责制”规定得知，在粮食风险基金包干后，各地的配套资金必须纳入地方财政预算中，用来专款专用。中央和省财政承担的粮食风险基金比为1:1.5，缺口部分为1:1.这使得中央财政把其应该承担费用转移给了地方财政，而地方政府没有制定保护价的权利，这样其实是把负担转移给了农民。

2.2 直接粮食补贴政策绩效评价

2.2.1 直接粮食补贴政策有利于保障农民利益

直接粮食补贴政策有更高的透明度，这有利于坚持公开、公平、公正的原则，能够更好的保护农民的利益，使农民从粮食补贴政策中得到实实在在的好处，从而提高农民种粮的积极性，以此来提高粮食生产能力。

2.2.2 直接粮食补贴政策符合WTO的规则

按照WTO的规则，各国对农产品的补贴只能对生产环节的农民进行补贴，以前我国对农产品的补贴是与WTO规则相悖的。对农民进行直接补贴，是符合国外农业支持政策调整趋势的，有利于与世界通行的农业保护政策接轨。

2.2.3 直接的粮食补贴政策有利于推动粮食流通市场化改革

直接的粮食补贴政策加快了国有粮食购销企业改革的步伐，使企业真正的走上市场化道路，并且打破了政府的垄断地位，这有利于粮食市场多元化的形成，加快粮食流通市场化的进程。粮食流通市场化以后，企业平等参与竞争、自主经营，增强了粮食企业参与市场化的竞争能力。

2.2.4 直接的粮食补贴政策有利于引导农民调整农业结构

在实行了直接的粮食补贴政策之后，粮食的市场价格放开，价格形成的主导因素是市场，名、优、新粮食品种成为补贴的重点，还会对相应农户进行奖励。这势必会引导种粮农民种植有市场需求的粮食，从而解决粮食供给与需求不平衡的问题，以促进农业结构的调整。

3.改善粮食补贴政策的建议

3.1 合理分摊粮食补贴政策的成本

只有分清粮食补贴政策成本的负担对象，才能在各个对象之间合理的进行分摊。全国粮食安全的总负责人即中央政府，通过对享受粮食安全的地区、居民征税来对粮食生产者进行补贴；粮食的主要销售区要向中央政府交税，因此其承担粮食的补贴成本。

3.2 实行粮食价格的市场化

我国的粮食价格一直停留在较低价位上，这是由于政府对粮食市场的长期干预，使得粮食的价格不能够反映供求关系、价值规律及生产成本，还使得种粮的收益不断降低，影响了农民种粮的积极性。农民对粮食市场价格反映是非常灵敏的，因此应该开放粮食购销价格，让市场经济机制来优化资源配置。

3.3 改善粮食补贴对象与结构

粮食补贴政策的目标是增加农民的收入、保障粮食安全，为了这个目标，可以从控制粮食供给总量、提高生产率等方面调整粮食补贴政策的结构。例如实行土地休耕补贴、集中补贴粮食主产区的粮农、补贴主产区的优质粮食等补贴政策的实行。

3.4 增加农业支持的总量

与国际水平相比，我国农业支持水平从总体上来说是较低的，这使得我国农业和粮食补贴还有很大的空间可以利用，因此，可以适当的调整增加一些财政补贴。

参考文献

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